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Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

 

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TRASFERIMENTI DI RISORSE FINANZIARIE STATALI AGLI ENTI LOCALI ED AUTONOMIA DEGLI STESSI FRA PASSATO E PRESENTE.

LE PROSPETTIVE APERTE DALLA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE
APRILE 2003

Dottor Raffaele Sarnataro

INDICE

 1. Caratteristiche generali dei trasferimenti erariali
 2. Il sistema giuridico dei trasferimenti erariali
 3. L'attuale modalità di determinazione dei trasferimenti erariali
 4. Trasferimenti erariali agli enti locali e legge finanziaria
 4.1 Legge finanziaria 2002
 4.2 Legge finanziaria 2003
 5. Erogazione dei trasferimenti erariali
 6. Applicazioni di sanzioni
 7. La compartecipazione al reddito d'imposta delle persone fisiche
 8. L'autonomia finanziaria e amministrativa degli enti nel nuovo contesto costituzionale. Il ruolo di guida del Ministero dell'Interno

 1. Caratteristiche generali dei trasferimenti statali

In tema di trasferimenti erariali risulta necessario fare un cenno preliminare al sistema di entrate degli enti locali e quindi alla propria finanza propria ed a quella derivata.

E' l'articolo 149 del testo unico dell'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, a dettare i principi generali in materia di finanza propria e derivata - pur con le inevitabili modifiche indotte dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 ed in special modo dall'articolo 119 - che introduce alcuni principi molto importanti.

In tale articolo è contenuto il criterio secondo il quale l'autonomia finanziaria degli enti locali è fondata sulla certezza di risorse proprie e trasferite, ossia comuni e province devono poter programmare e far funzionarie - con sufficiente tranquillità - il proprio apparato amministrativo per porre in essere compiutamente i propri interventi.

Viene anche precisata la tipologia di entrate che costituiscono la finanza di comuni e province, che sono elencate come le seguenti:
- imposte proprie
- addizionali e compartecipazioni ad imposte erariali e regionali;
- tasse e diritti per servizi pubblici
- trasferimenti erariali,
- trasferimenti regionali
- altre entrate proprie, anche di natura patrimoniale,
- risorse per investimenti;
- altre entrate.

Risulta così evidente che i trasferimenti erariali o statali rappresentano una delle più importanti forme di entrata per gli enti locali, entrata che dal punto di vista della struttura del bilancio è ordinata gradualmente in titoli, categorie e risorse.

Ai sensi dell'articolo 165 del testo unico, i titoli delle entrate, eccetto alcune particolarità per le comunità montane, hanno una analoga struttura per province, comuni, città metropolitane ed unioni di comuni che è la seguente:
- Entrate tributarie (imposte, tasse e tributi speciali) fra le quali si annoverano per i comuni, l'ICI, l'imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni, l'addizionale Irpef, la compartecipazione Irpef, la TOSAP (la tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche) la TARSU (la tassa per la rimozione e lo smaltimento di rifiuti solidi urbani ); mentre per le province, vi è da citare l'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore esclusi i ciclomotori, la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche ed eventuali contributi per la costruzione di gallerie nel sottosuolo.
- Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della regione e degli altri enti pubblici, anche in rapporto all'esercizio di funzioni delegate dalla regione. (entrate da trasferimenti da parte dello Stato, della regione, da regione per funzioni delegate, da organismi comunitari e internazionali, da altri enti del settore pubblico).
- Entrate extra-tributarie
Proventi da servizi pubblici, proventi gestione patrimoniale, proventi finanziari, interessi su depositi e crediti, interessi su capitale conferito ad aziende speciali e partecipate, proventi per utili da aziende speciali e partecipate, dividendi di società , proventi diversi.
- Entrate per alienazioni di beni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti.
Alienazioni di beni patrimoniali, trasferimenti di capitale dallo Stato, trasferimenti di capitale da regione, trasferimenti di capitale da altri enti del settore
- Entrate da accensioni di prestiti ;
Anticipazioni di cassa, finanziamenti a breve termine, assunzione di mutui e prestiti, emissione di prestiti obbligazionari.
- Entrate per servizi per conto terzi

La registrazione della somma da incassare a titolo di trasferimento erariale avviene nel momento della comunicazione da parte del Ministero dell'Interno circa la loro assegnazione per l'importo prestabilito, importo che viene definito convenzionalmente "spettanza", ossia contributo dovuto agli enti in base alla normativa in vigore.

Per agevolare tale processo di informazione che riguarda un notevole numero di enti locali assegnatari dei contributi, già da qualche anno i dati circa i trasferimenti - distinti per tipologia di contributi - vengono divulgati, tramite il sito istituzionale sulla rete Internet del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell'Interno, ove si possono acquisire molteplici altre informazioni e aggiornamenti in materia di finanza locale.

Altro elemento di cui tener conto preliminarmente, ai fini dell'assegnazione di risorse erariali, è la suddivisione degli enti per classi demografiche e popolazione residente in quanto l'attribuzione di alcuni trasferimenti erariali, ed in generale gli interventi in materia di finanza locale, sono ripartiti anche in base a parametri obiettivi che tengono conto della popolazione residente.

A solo titolo esemplificativo, si fa presente che all'articolo 27 comma 12 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 ( legge finanziaria per l'anno 2002) prevede per i comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti la concessione di un contributo a carico del bilancio dello Stato, entro il limite di 20.658 euro per ciascun ente, fino ad un importo complessivo di 87 milioni di euro, per finalità analoghe ai contributi a valere sul fondo ordinario per gli investimenti. Per analoga finalità, anche con la legge finanziaria per l'anno 2003 viene concesso ai comuni con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti un contributo a carico del bilancio dello Stato entro il limite di 25.000 euro e fino ad un importo complessivo di 112 milioni di euro.

Peraltro sempre la finanziaria per l'anno 2003, prevede all'articolo 94 comma 11 che i contributi erogati a valere sul fondo ordinario per gli investimenti, ai fini della corrispondenza fra entrate e spese di cui all'articolo 162 comma 6 del testo unico, possono essere utilizzati in compensazione della parte capitale di precedenti finanziamenti per i comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti.

Senza considerare altre disposizioni a carattere finanziario, come quella prevista all'articolo 234 del testo unico che prevede - diversamente dalle prescrizioni generali in materia - che nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, nelle unioni dei comuni e nelle comunità montane la revisione economico-finanziaria è affidata ad un solo revisore eletto dal consiglio comunale o dal consiglio dell'unione di comuni o dall'assemblea della comunità montana a maggioranza assoluta dei membri e scelto tra le figure professionali previste.

Il principio si cui si basano i descritti interventi è che la dimensione demografica conferisce caratteristiche peculiari agli enti per cui è necessario, talvolta, modulare gli interventi nella consapevolezza che proprio per tali peculiarità è necessario assicurare una specifica tutela.

E' l'articolo 156 del testo unico a suddividere, convenzionalmente, i comuni nelle seguenti 12 classi a seconda della popolazione residente(suddivisione peraltro già contenuta all'articolo 37 del decreto legislativo n. 504 del 1992):
- comuni con meno di 500 abitanti;
- comuni da 500 a 999 abitanti
- comuni da 1.000 a 1.999
- comuni da 2.000 a 2.999
- comuni da 3.000 a 4.999
- comuni da 5.000 a 9.999
- comuni da 10.000 a 19.999
- comuni da 20.000 a 59.999
- comuni da 60.000 a 99.999
- comuni da 100.000 a 249.999
- comuni da 250.000 a 499.999
- comuni da 500.000 abitanti e oltre

precisando che, ai fini dell'applicazione delle disposizioni contenute nella parte seconda del testo unico (ordinamento finanziario e contabile) valgono, se non diversamente disciplinato, le predette classi demografiche. Sempre lo stesso articolo prevede, poi, che tutte le disposizioni del testo unico e di altre leggi regolamentari relative all'attribuzione di contributi erariali di qualsiasi natura, nonché all'inclusione nel sistema di tesoreria unica, alla disciplina del dissesto finanziario ed alla disciplina dei revisori dei conti, che facciano riferimento alla popolazione, vanno interpretate, se non diversamente disciplinato, come concernenti la popolazione residente intesa quale quella calcolata alla fine del penultimo anno precedente, per le province e i comuni, secondo i dati dell'Istat, ovvero secondo i dati dell'Uncem, per le comunità montane. Per le comunità montane e per i comuni di nuova istituzione si utilizza l'ultima popolazione disponibile.

Per dare una idea della distribuzione numerica dei comuni rispetto alla classe demografica, si riporta - di seguito- il loro numero calcolato sulla base della popolazione dell'anno 2000 risultante dai dati Istat:

Numero enti Classi demografiche
828comuni con meno di 500 abitanti
1.141comuni da 500 a 999 abitanti
1.662comuni da 1.000 a 1.999
1.017comuni da 2.000 a 2.999
1.180comuni da 3.000 a 4.999
1.178comuni da 5.000 a 9.999
616comuni da 10.000 a 19.999
382comuni da 20.000 a 59.999
56comuni da 60.000 a 99.999
28comuni da 100.000 a 249.999
7comuni da 250.000 a 499.999
6comuni da 500.000 abitanti e oltre

Come si può notare, sommando i dati delle prime cinque classi, i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti sono n. 5.828 e rappresentano il 71, 94% del totale, mentre quelli con popolazione pari o superiore a 5.000 abitanti ammontano a 2.273 e rappresentano il 28,06% del totale. Si può anche osservare che il numero dei comuni aumenta dalla prima alla terza classe per poi mantenersi abbastanza costante, mentre diminuisce progressivamente a partire dalla settima classe fino ad arrivare a 6 unità per la dodicesima classe, ossia quella con popolazione oltre i 500.000 abitanti ( che annovera i comuni di Genova, Palermo, Torino, Napoli, Milano e Roma).

Se di tale andamento si dà una rappresentazione grafica su un sistema di assi cartesiani - ove sull'asse delle ascisse si indica la popolazione e su quelle delle ordinate le classi demografiche - otterremo la figura che di seguito si riporta.

Il sistema delle classi previsto per le amministrazioni comunali all'articolo 156 del testo unico si ritrova anche all'articolo 37 del decreto legislativo n. 504 del 1992. In tale articolo si rinviene peraltro un principio in parte analogo - considerato congiuntamente al territorio - anche per le province e che è stato adottato ai fini dell'operatività dei sistemi di calcolo dei contributi ordinari; in particolare la suddivisione prevede per le province:
- amministrazioni provinciali con popolazione inferiore a 400.000 abitanti e territorio inferiore a 300.000 ettari;
- amministrazioni provinciali con popolazione inferiore a 400.000 abitanti e territorio superiore a 299.999 ettari,
- amministrazioni provinciali con popolazione superiore a 399.999 abitanti e territorio inferiore a 300.000,
- amministrazioni provinciali con popolazione superiore a 399.999 abitanti e territorio superiore a 299.999 ettari.

Lo stesso principio in classi, per le province, è poi richiamato ai fini dell'attribuzione del fondo perequativo della fiscalità locale di cui all'articolo 40 del citato decreto legislativo n. 504 del 1992.

Come si è gia detto, la suddivisione per classi demografiche assume molta importanza in quanto numerose leggi e regolamenti prevedono disposizioni e parametri diversi a seconda della popolazione residente, tra cui di recente assume particolare rilevanza l'esclusione dagli adempimenti conseguenti al rispetto del patto di stabilità interno.

Indubbio rilievo assumono poi le disposizioni che prevedono la possibilità di affidare ai componenti dell'organo esecutivo ( ossia della Giunta) la responsabilità degli uffici e dei servizi per gli enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti ( articolo 53, comma 23, della legge finanziaria per l'anno 2001 cosi come modificato dall'articolo 29, comma 4, lettera a) e b), nella legge finanziaria per l'anno 2002).

In particolare, tali enti, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto dall'articolo 3, commi 2, 3 e 4 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni, e all'articolo 107 del predetto testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, attribuendo ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnico gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio.

Altro fattore da tener presente allorchè si tratta di trasferimenti statali è il tasso di inflazione programmato risultante dal documento di programmazione economico finanziaria (DPEF), dal momento che l'importo totale dei trasferimenti viene, di anno in anno, aggiornato per adeguarlo ai valori economici reali. Da ultimo la legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria per l'anno 2003), all' articolo 31, quantifica anche precisamente il predetto importo per l'anno 2003 nella misura di 151 milioni di euro.

 2. Il sistema giuridico dei trasferimenti statali

Per capire gli attuali criteri di determinazione dei trasferimenti erariali, è necessario ripercorrere la connotazione storica in cui hanno trovato, nel corso del tempo, definizione.

Fino al 1984 i contributi erariali venivano attribuiti con rimborso a piè di lista, ciò che ha determinato una erogazione svincolata da principi di distribuzione mirata.

Dopo una serie di disposizioni che attribuivano contributi per specifiche destinazioni e dopo che la stesso decreto legislativo n. 504 del 1992 aveva proceduto ad una parziale sistemazione della materia, è stato il decreto legislativo 30 giugno 1997 n. 244 a prospettare una disciplina organica dei trasferimenti con intenti di riequilibrio e perequazione. Si intendeva in tal modo procedere ad una perequazione delle somme attribuite sulla base di un fabbisogno standardizzato di fondi per le province e per i comuni prendendo a base i servizi indispensabili e quelli maggiormente diffusi.

A tal fine venivano definiti servizi indispensabili quelli diffusi sul territorio con caratteristica di generalità, in pratica quelli presenti nel maggior numero di province e comuni.

Il fabbisogno standardizzato prende, invece, a riferimento la somma dei prodotti delle unità di determinante di spesa per i parametri di ciascun servizio.

Sono aggiunti a detta somma, sia per le province che per i comuni, i correttivi per le condizioni di degrado, per la presenza di militari, per l'incremento della domanda di servizi negli enti di maggiore dimensione demografica e per la rigidità dei costi degli enti di minore dimensione demografica. Il fabbisogno standardizzato era previsto fosse aggiornato su base triennale.

In effetti, però, tale decreto e le intenzioni che lo supportavano non sono stati mai realizzati per i continui rinvii disposti per legge. Infatti successivamente l'articolo 10 della legge 13 maggio 1999 n. 133 recante "disposizioni in materia di perequazione , razionalizzazione e federalismo fiscale " aveva delegato il Governo a rivedere il sistema dei trasferimenti erariali nel quadro del federalismo fiscale, introducendo pertanto un altro criterio. A tale proposito deve essere rammentato che, ad evitare differimenti dell'applicazione della norma, l'articolo 30, comma 9 della legge 23 dicembre 1999 n. 448 aveva stabilito che dall'1 gennaio 2001 dovesse essere applicato obbligatoriamente il citato decreto legislativo n. 244 del 1997, oppure il decreto legislativo emanato in attuazione della delega prevista dal ripetuto articolo 10, comma 1, lettera f) della legge 133 del 1999.

La delega legislativa non è stata svolta nei tempi previsti, ossia entro nove mesi dall'entrata in vigore della legge n. 133 del 1999, per cui i criteri di calcolo rimangono attualmente legati alle disposizioni delle legge finanziarie.

In dettaglio, sul piano normativo, le varie leggi finanziarie e da ultimo la legge finanziaria per l'anno 2003 in forza del richiamo all'articolo 27 di quella per l'anno 2002 ha provveduto a sospendere o rinviare gli effetti del decreto legislativo n. 244 del 1997, ad eccezione del principio di cui all'articolo 9 comma 3, il cui testo è il seguente:

"Sino all'entrata in funzione del nuovo sistema i trasferimenti erariali sono corrisposti agli enti locali nella misura stabilita dalla legislazione vigente. Le eventuali risorse aggiuntive sono ripartite secondo un sistema che premia gli enti che fruiscono di minori trasferimenti ".

Allo stato, però, qualsiasi iniziativa va evidentemente condotta alla luce della riforma costituzionale che ha innovato radicalmente il sistema delle autonomie degli enti.

 3. l'attuale modalità di determinazione dei trasferimenti statali

L'attuale normativa rimane fondamentalmente ancorata alle modalità previste dal decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 504, con alcune correzioni in applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 9 comma 3 del decreto legislativo n. 244 del 1997, ai fini dei criteri di distribuzione delle somme dovute dall'applicazione del tasso programmato d'inflazione dell'anno di riferimento. Il rinvio a tali modalità correttive avviene mediante il richiamo all'articolo 31 comma 11 della legge 23 dicembre 1998 n. 448 la quale - a sua volta - rinvia ai criteri e alle finalità di cui all'articolo 49, comma 1, lettera a) della legge 27 dicembre 1997, n. 449, ossia proprio i criteri previsti dall'articolo 9 comma 3 del decreto legislativo 30 giugno 1997 n. 244.

In particolare, lo Stato concorre al finanziamento dei bilanci delle amministrazioni provinciali, dei comuni e delle comunità montane con i seguenti fondi, alcuni di parte corrente ed altri di parte capitale::

parte corrente:
- contributo ordinario
- contributo consolidato
- contributo perequativo degli squilibri della fiscalità locale

parte capitale:
- contributo per lo sviluppo degli investimenti
- contributo nazionale ordinario per gli investimenti.
- contributo del fondo speciale per gli investimenti.

Il contributo ordinario è una dotazione di risorse che viene somministrata agli enti per far fronte alle loro esigenze di finanziamento dell'attività corrente e che costituisce la base di riferimento per l'aggiornamento delle risorse degli enti locali mediante l'applicazione di incrementi o compensazioni.

Nel contributo consolidato sono confluite le risorse relative ad interventi finanziari finalizzati e limitati agli importi iscritti nello stato di previsione del Ministero dell'Interno.

Il principio di consolidamento è quello che l'importo dei singoli trasferimenti che fanno parte del contributo vengono attestati ad un determinato importo tenuto fisso nel tempo.

Per trattare del contributo per la perequazione della fiscalità locale, occorre far notare che la finanza degli enti è costituita, oltre dai trasferimenti, anche da altre forme di entrate proprie.

Il fondo per la perequazione della fiscalità locale nasce proprio dalla necessità di una perequazione delle risorse di cui l'ente si approvvigiona direttamente attraverso la leva fiscale. Essa viene applicata con riferimento al gettito delle imposte e delle addizionali di competenza delle amministrazioni provinciali e dei comuni la cui applicazione e obbligatoria per tali enti e per la parte per la quale non vi è discrezionalità da parte dell'ente impositore.

I destinatari dell'intervento perequativo sono le province e i comuni per i quali le basi imponibili, ovvero i proventi del gettito delle imposte e delle addizionali sono inferiori alla media per abitante della classe demografica di appartenenza ( si tratta delle classi demografiche di cui all'articolo 37 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e descritte in precedenza).

Il sistema perequativo deve assegnare contributi che gradualmente consentano l'allineamento dei proventi del tributo da perequare al provento medio per abitante di ciascuna classe, privilegiando, con idoneo metodo, gli enti in proporzione crescente allo scarto negativo della stessa media ed assegnando un coefficiente di maggiorazione delle seguenti categorie di enti, nella misura massima del 10 per cento per ogni categoria, con possibilità di cumulo per l'appartenenza a più categorie entro il limite del 20 per cento, non cumulabile per l'appartenenza a più categoria. Qualora, con l'assegnazione del contributo perequativo annuale l'ente raggiunga o superi la media come sopra determinata l'eventuale eccedenza viene ridistribuita tra gli altri enti destinatari della perequazione.

Contributo per lo sviluppo degli investimenti. Il Ministero è autorizzato a corrispondere contributi per le rate di ammortamento dei mutui contratti per investimento. I fondi vanno a finanziare sia il conto capitale che il conto interessi.

Contributo del fondo nazionale ordinario per gli investimenti. Riguarda importi piuttosto modesti. Si tratta di contributi in conto capitale assegnati agli enti locali e specificamente destinati alla realizzazione di opere pubbliche di preminente interesse sociale ed economico, secondo gli obiettivi generali della programmazione economico sociale e territoriale stabiliti dalla regione ai sensi dell'articolo 3 della citata legge n. 142 del 1990. Proprio perché la contribuzione è collegata alla programmazione, il contributo viene assegnato con proiezione triennale e non è possibile utilizzare il finanziamento per spese correnti.

Contributo del fondo nazionale speciale per gli investimenti

Il fondo nazionale speciale per gli investimenti è destinato prioritariamente al finanziamento degli investimenti per la realizzazione di opere pubbliche nel territorio degli enti locali i cui organi sono stati sciolti ai sensi dell'articolo 15 bis della legge 19 marzo 1990 n. 55 e successive modificazioni e integrazioni e degli enti in gravissime condizioni di degrado. Esso si finanzia su presentazione di progetti.

 4. Trasferimenti erariali agli enti locali e legge finanziaria

I criteri di determinazione delle somme erogate dallo Stato a titolo di trasferimento erariale sono fissate nella legge finanziaria che precisa le norme a cui far riferimento per l'applicazione.

La legge finanziaria annuale dedica ampio spazio a tale materia in quanto il volume di spesa rappresentato dai trasferimenti erariali è notevole e necessita di essere considerato ai fini di adeguare gli effetti economici alla programmazione economica ed, in generale, al quadro economico di riferimento.

 4.1 legge finanziaria 2002

Sul piano della quantificazione dei fondi previsti nella finanziaria per l'anno 2002 troviamo gli elementi per la determinazione delle somme complessivamente spettanti agli enti e che verranno corrisposte dallo Stato, ossia dei trasferimenti da parte dello Stato con relative modalità e scadenze.

In dettaglio, è l'articolo 27 della legge finanziaria denominato " Disposizioni finanziarie per gli enti locali " che viene a determinare il volume totale dei trasferimenti erariali, intesi come flussi di risorse che provengono dallo Stato.

Per l'esatta determinazione il cennato articolo conferma la ripartizione già prevista dalla precedente finanziaria sia nei criteri ( che richiamano le disposizioni di cui alla legge 504 del 1992) che nell'ammontare delle risorse prevedendo, tuttavia, un incremento delle risorse sulla base del tasso programmato di inflazione (il tasso di inflazione programmato è il tasso che viene fissato nel documento di programmazione economico finanziario - DPEF- ) , incremento che tuttavia va distribuito a favore degli enti sottodotati di risorse, che si identificano negli enti che risultano dal punto di vista finanziario sotto la media nazionale della propria fascia demografica.

La finanziaria per l'anno 2002 ha previsto un forte contributo integrativo per gli enti sottodotati di risorse economiche.

In dettaglio, la sottodotazione, in attesa del riordino delle modalità di trasferimento, viene calcolata in base alle risorse per abitante dei comuni. Le risorse finanziarie da considerare sono quelle derivanti dai contributi dell'anno 2001 ordinario, perequativo per la fiscalità locale e consolidato aumentate dell'imposta comunale sugli immobili obbligatoria relativa all'anno 2003 al netto dell'Invim 1992.

Si tratta, quindi, di una valutazione che tiene conto sia dei trasferimenti correnti attribuiti dallo Stato che, in parte, di entrate proprie costituite dall'Imposta Comunale sugli Immobili (I.C.I.).

Per individuare gli enti da ritenere sottodati, si confronta la risorsa per abitante del singolo ente con quella per abitante della relativa fascia demografica. Nel caso in cui la risorsa per abitante dell'ente sia inferiore a quella nazionale dell'ente spetta la differenza per arrivare alla media nazionale. L'importo teorico spettante al singolo ente si ottiene moltiplicando la differenza per il numero di abitanti dell'ente. Secondo uno studio della Direzione Centrale della Finanza Locale, per sanare tutte le differenze, lasciando inalterati gli sfasamenti già esistenti, nell'anno 2002 occorrevano circa 2 miliardi di euro.

Tuttavia, per l'anno 2002, è stato possibile distribuire la somma di 220 milioni di euro, quale somma effettivamente disponibile a tal fine e che è stata assegnata a circa 4.800 enti. E' interessante analizzare l'avvenuta distribuzione, a titolo di trasferimenti per sottodotazione, dei cennati fondi rispetto alle fasce geo-economiche ed in relazione alle regioni in quanto consente di far emergere alcune informazioni ( per fasce geo-economiche si intendono le fasce in cui convenzionalmente viene suddivisa l'Italia e che sono cinque: nord occidentale, nord orientale, centro, meridione e isole).

In particolare, rispetto alle fasce geoeconomiche, si precisa che - nell'anno 2002 - vi è stata la seguente attribuzione di fondi:
- Nord Occidentale : euro 97.284.190,25
- Nord Orientale : euro 34.491.180,98
- Centrale : euro 34.412.976,11
- meridionale : euro 37.870.120, 50
- Insulare : euro 14.888.041, 51

per un totale distribuito di euro 219.396.509,35.

In media, per ogni abitante delle cennate fasce, vi è stata la seguente distribuzione:
- Nord Occidentale : euro 6,47 per abitante
- Nord Orientale : euro 4, 09 per abitante
- Centrale : euro 3,08 per abitante
- Meridionale : euro 2,68 per abitante
- Insulare : euro 2,21 per abitante

con una media nazionale per abitante, pari a 3,95 euro.

La classifica delle regioni vede in testa, per i comuni, il Piemonte con 7,02 euro per abitante, seguito dalla Lombardia con 6,28 euro, Liguria 6,10 euro e Veneto con 5 euro. In coda vi sono la Basilicata 0,33 euro, la Calabria 0,69 euro, la Sicilia 1,43 euro, l'Umbria 1,66 euro e la Campania 1,76 euro.

Se si esamina la distribuzione delle risorse per sottodotazione in relazione alla classe demografica risulta che fino a 4.999 abitanti gli importi erogati sono superiori alla media nazionale distribuita che, come detto, è di 3,95 euro per abitante (8,01 euro per i comuni fino a 499 abitanti e 4 euro per i comuni da 3.000 a 4.999 abitanti), poi da 5.000 a 59.999 abitanti sono inferiori alla media (intorno ai 3,50 euro) ed infine da 60.000 abitanti in poi due sono superiori alla media (euro 4,98 da 60.000 a 99.999 abitanti ed euro 4,05 da 250.000 a 499.999 abitanti ) e le altre due inferiori (euro 3,10 in media).

Queste le disposizioni in termini generali.

Vi sono inoltre contemplati una serie di contributi che vanno a incentivare alcune attività o destinati a finanziare particolare esigenze.

Al fine di adeguare il concorso dello Stato agli oneri finanziari che il comune di Roma sostiene in dipendenza delle esigenze cui deve provvedere quale sede della capitale della Repubblica, a decorrere dall'anno 2002 i trasferimenti erariali correnti allo stesso sono incrementati di 103, 29 milioni di euro. In correlazione a quanto disposto nel periodo precedente, il comune di Roma è escluso dalla ripartizione delle risorse di cui al comma 1, secondo periodo, del presente articolo.
A sostegno delle unioni e delle fusioni di comuni e comunità montane che si sono associate per l'esercizio di servizi e per cui sia effettivamente stato avviato l'esercizio associato delle funzioni è stanziata la somma di 20 milioni di euro per l'anno 2002. Questa somma è stata successivamente integrata, ma è sempre insufficiente per corrispondere alle effettive esigenze.

Per espresso dettato dell'articolo 32 del testo unico le unioni di comuni sono enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. L'atto costitutivo e o statuto dell'unione sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua gli organi dell'unione e le modalità per la loro costituzione ed individua altresì le funzioni svolte dall'unione e le corrispondenti risorse.

L'unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i comuni.

Il fenomeno delle unioni e fusioni di comuni è un fenomeno che sta ricevendo particolare attenzione del legislatore il quale incoraggia questa nuova espressione delle autonomie locali in quanto è mirata all'ottimale ed economico svolgimento dei servizi locali ed al raggiungimento di una maggiore soddisfazione dei cittadini utenti . Il fenomeno registra la costituzione di n. 67, 132 e 179 unioni di comuni rispettivamente per gli anni 2000, 2001 e 2002 Le modalità di distribuzione delle risorse sono fissate da un apposito decreto del ministero dell'interno e precisamente con decreto 1° settembre 2000 n. 318 recante "Regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali destinati al finanziamento delle procedure di fusione tra i comuni e l'esercizio associato di funzioni comunali ":

Per l'anno 2002 ai comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti è concesso un contributo a carico dello Stato, entro il limite di 20.658 euro per ciascun ente, fini ad un importo complessivo di 87 milioni di euro, per le medesime finalità dei contributi attribuiti a valere sul Fondo nazionale ordinario per gli investimenti.

All'articolo 25, in recepimento pieno e tempestivo dei principi previsti nell'articolo 119 comma 5 del nuovo testo della Costituzione vengono istituiti due fondi particolari.

Uno è il fondo per la tutela e lo sviluppo economico-sociale delle isole minori, con risorse pari 51.645.689,90 euro per l'anno 2002. Per pervenire alla distribuzione delle risorse è previsto che il Presidente del consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'Interno, individua la tipologia e i settori degli interventi ammessi ad accedere al fondo. Il Ministro dell'interno, sentita la Conferenza stato-città-Autonomie locali determina le modalità per l'accesso al fondo e provvede alla ripartizione delle risorse.

Vi è poi il fondo per la riqualificazione urbana dei comuni, con risorse pari a 103.291.379,82 euro per l'anno 2002. Con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17 comma 1 della legge 23 agosto 1988 n. 400, su proposta del Ministro dell'interno, sentita la conferenza stato-città-autonomie, sono dettate le disposizioni per l'attuazione del presente comma e per la ripartizione del fondo tra gli enti interessati.

E' poi interessante descrivere le modalità procedurali con cui avviene l'attribuzione dei fondi per ogni diversa tipologia di contributo.

Il contributo finalizzato ad adeguare il concorso dello Stato agli oneri finanziari che il comune di Roma sostiene in dipendenza delle esigenze cui deve provvedere quale sede della capitale della repubblica è un tipico contributo una tantum il cui calcolo non richiede alcuna difficoltà .

Mentre il contributo a sostegno delle unioni e delle fusioni di comuni e comunità montane che si sono associate per l'esercizio di servizi è un tipico contributo chi si basa sulla autocerficazione dei dati, ossia con circolare o comunicazione si porta a conoscenza degli enti la necessità di predisporre una certificazione sottoscritta dai responsabili dell'ente circa i dati significativi che assumono rilevanza per attribuire risorse.

Si tratta di una forma di rilevazione dei dati che viene usata tutte le volte che occorre acquisire dati specifici, diversi da enti a enti, e che non sono noti all'amministrazione.

La rideterminazione dei trasferimenti nel caso di aggregazione ad una comunità montana di un comune montano proveniente da un'altra comunità montana fa riferimento a parametri oggettivi, quali popolazione e territorio, anche se le modalità applicative sono individuate con decreto del ministero dell'interno.

Invece, i contributi per la tutela e lo sviluppo delle isole minori e per la riqualificazione urbana dei comuni prevedono un procedimento complesso per la determinazione dei criteri, la necessità di sentire la Conferenza stato-città-autonomie, tutte esigenze che devono essere formalizzate con atti normativi specifici. Ne deriva che il procedimento di assegnazione dei fondi è la risultante di un processo valutativo composito.

In questi due casi, ci troviamo di fronte ad interventi che costituiscono una prima e diretta applicazione del comma 5 dell'articolo 119 della Costituzione in quanto gli stessi configurano iniziative dirette a promuovere lo sviluppo economico ed a rimuovere gli squilibri economico-sociali.

Proprio per tale motivo, si tratta di trasferimenti con cui si persegue un'alta produttività dei trasferimenti con una finalizzazione specifica.

 4.2 legge finanziaria 2003

Ovviamente anche la finanziaria 2003 dedica ampia spazio ai trasferimenti agli enti locali ed, in particolare all'articolo 31 prevede tutta una serie di disposizioni, fra cui quella che prevede un incremento del totale delle risorse pari a 151 milioni di euro in applicazione del tasso programmato di inflazione per l'anno 2003.

E' inoltre previsto un incremento di risorse, pari complessivi 60 milioni di euro, per la dotazione del fondo nazionale ordinario per gli investimenti. Come si è già detto in precedenza, viene poi concesso un contributo a carico del bilancio dello Stato, entro il limite di 25.000 euro per ciascun ente, fino ad un importo complessivo di 112 milioni di euro, per le medesime finalità dei contributi attribuiti a valere sul fondo nazionale ordinari per gli investimenti.

Anche il contributo spettante alle unioni di comuni e alle comunità montane svolgenti esercizio associato di funzioni comunali è stato incrementato di 25 milioni di euro.

Si deve altresì osservare che la legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria per l'anno 2003) prosegue nella linea dei trasferimenti con una finalizzazione specifica prevedendo all'articolo 31 comma 7 un contributo alle unioni dei comuni, pari a 5 milioni di euro, per l'esercizio in forma congiunta dei servizi di polizia locale, destinati a finalità di investimento nel più ampio obiettivo di realizzare soluzioni integrate per lo sviluppo delle attività di controllo del territorio finalizzate a incrementare la sicurezza dei cittadini secondo modelli di polizia.

Di notevole rilevanza è anche la disposizione con la quale l'aliquota della compartecipazione dei comuni al gettito Irpef viene elevata, dal 4,5 per cento dell'anno 2002, al 6,5 per cento e, contestualmente risulta istituita una compartecipazione anche per le province dell'1 per cento.

Altre disposizioni sono poi dirette a predisporre i criteri per operare recuperi di somme nei confronti degli enti locali per i quali, a motivo dell'inesistenza o insufficienza dei trasferimenti erariali spettanti per gli anni 1999 e seguenti, non sia stato possibile operare riduzioni dei trasferimenti ed, in caso di insufficienza dei trasferimenti, anche a prelevare gli importi dalle somme spettante a titolo di compartecipazione al gettito Irpef.

 5. Erogazione dei contributi erariali

L'erogazione dei contributi erariali, a motivo della consistenza delle risorse economiche che vengono interessate, deve essere attentamente calibrata in modo da consentire un afflusso di cassa per gli enti locali scaglionato ed un contestuale deflusso per lo Stato il meno possibile concentrato.

Si tratta di calibrare i flussi di cassa in modo da consentire un afflusso di somee per gli enti locali simile a quello del passato ed un deflusso per lo Stato il meno possibile concentrato in pochi periodi dell'anno.

In linea con le esigenze di proporzionare la scansione temporale dei pagamenti è prevista con apposito provvedimento amministrativo e precisamente con decreto del 21 febbraio 2002 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n .56 del marzo 2002.

In particolare, per il contributo ordinario, consolidato e il fondo perequativo degli squilibri della fiscalità locale nonché per i contributi a valere sui fondi per il federalismo amministrativo è prevista l' erogazione in tre rate, entro i mesi di gennaio, maggio e ottobre.

I contributi relativi al fondo per lo sviluppo degli investimenti sono erogati in due rate, rispettivamente per il 60 per cento entro il mese di maggio e per il saldo del 40 per cento ad ottobre.

I contributi nazionale ordinario per gli investimenti ed i contributi a questi assimilati sono erogati in unica rata entro il mese di giugno.

Tale sistema, anche al fine di un razionale e corretto uso delle risorse, non si applica agli enti definiti monitorati individuati nelle province e nei comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti, che possono ricevere erogazioni solo allorchè le disponibilità depositate presso le sezioni di tesoreria provinciale scendano al di sotto di un prefissato limite di giacenza.

Il limite di giacenza è costituito da una importo percentuale calcolato sulla somma dei principali trasferimenti spettanti all'ente, fissato nel corso dell'anno, indipendentemente dalla variazioni dei trasferimenti nel corso dell'anno stesso.

Tale sistema è stato impostato prevedendo il monitoraggio diretto da parte del Ministero dell'Interno sui conti di cassa degli enti , attraverso il sistema sistema Informativo della ragioneria generale dello Stato, e il conseguente sblocco di rate dei trasferimenti allorchè le giacenze di cassa dell'ente siano al di sotto della giacenza prefissata ( non si considerano come disponibilità le eventuali somme pignorate che però l'ente deve dichiarare e aggiornare) .

Per le eventuali occorrenze che siano in esubero rispetto al limite di giacenza, l'ente può fare una richiesta in deroga alla procedura prevista, adeguatamente motivata e dichiarata dai e chiedere l'assegnazione di ulteriori fondi se deve procedere a pagamenti di spese improcrastinabili che eccedono l'ammontare delle liquidità a disposizione dell'ente.

In tal caso vengono sboccate uno o più rate dei trasferimenti spettanti in modo da assecondare le richieste dell'ente.

Le procedure relative all'accredito degli importi agli enti non soggetti al monitoraggio diretto prevedono che la Direzione centrale della finanza locale trasmetta ad ogni Prefettura - Ufficio Territoriale del governo , mediante e-mail, l'elenco dei comuni della provincia di competenza, beneficiari dei trasferimenti erariali, con l'indicazione del rispettivo importo spettante oltre all'importo complessivo per provincia;

Gli elenchi ricevuti devono essere recapitati con nota di accompagnamento in duplice copia alla locale sezione di tesoreria provinciale dello stato, la quale rilascerà una copia per ricevuta. La nota di accompagnamento dovrà essere sottoscritta da uno dei soggetti che ha la firma depositata presso la competente sezione di tesoreria dello Stato, per l'emissione dei titoli di spesa.

In ogni momento dell'anno è sempre possibile prendere visione, presso il sito istituzionale del Dipartimento per gli Affari Interni e territoriali del Ministero dell'interno, degli importi spettanti agli enti locali a titolo di trasferimento sia dei pagamenti effettuati unitamente ad una cospicua entità di informazioni, circolari e decreti.

 6. Applicazioni di sanzioni

Il momento dell'erogazione dei fondi è anche il momento nel quale è possibile intervenire per applicare sanzioni agli enti che siano incorsi in inadempimenti. E' il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali a prevedere fattispecie di tale tipo all'articolo 161 ove si prevede che gli enti locali sono tenuti a redigere apposite certificazioni sui principali dati di bilancio di previsione e del rendiconto. La mancata presentazione di un certificato comporta la sospensione dell'ultima rata del contributo ordinario. Su tale aspetto è intervenuta di recente proprio la legge finanziaria per l'anno 2002 stabilendo che la sospensione si applica all'ultima rata invece che alla seconda rata.

Sanzioni sono poi previste per quegli enti che presentino gravi e incontrovertibili condizioni di squilibrio rilevabili da una apposita tabella, da allegare al certificato del rendiconto della gestione, contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari.

Tali enti sono assoggettati a verifiche economiche da parte dell'Amministrazione centrale in materia di copertura del costo di alcuni servizi. Si tratta di controlli che mirano ad accertare sulla base di una apposita certificazione che:
- il costo complessivo della gestione dei servizi a domanda individuale, riferito ai dati di competenza, sia stato coperto con i relativi proventi tariffari e contributi finalizzati in misura non inferiore al 36 per cento;
- il costo complessivo della gestione del servizio acquedotto, riferito ai dati di competenza, sia stato coperto con la relativa tariffa in misura non inferiore all'80 per cento.
- il costo complessivo della gestione del servizio smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni ed equiparati, riferito ai dati di competenza, sia stato coperto con al relativa tariffa, almeno nella misura prevista dalla legislazione vigente.

L'individuazione degli enti strutturalmente deficitari avviene, ai sensi dell'articolo 242 del testo unico, con riferimento a gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da una apposita tabella da allegare al certificato sul rendiconto della gestione ( più precisamente il certificato si riferisce al rendiconto della gestione del penultimo esercizio precedente quello di riferimento) contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari.

Si tratta di parametri che in parte differiscono a seconda che si tratti di province, comuni e comunità montane; per dare tuttavia un'idea degli elementi che vengono analizzati, si riportano - di seguito- quelli relativi agli enti comunali e considerati per il triennio 1998-2000 :
a) disavanzo di amministrazione complessivo superiore al 5 per cento delle spese desumibili dai titoli I e III della spesa, con esclusione del rimborso di anticipazioni di cassa;
b) residui attivi di fine esercizio provenienti dalla gestione di competenza superiori al 21 per cento delle entrate correnti desumibili dai titoli I, II e III; nel computo dei residui attivi sono esclusi quelli relativi all'imposta comunale sugli immobili ed ai trasferimenti erariali;
c) residui passivi di fine esercizio provenienti dalla gestione di competenza delle spese correnti, desumibili dal titolo I, superiori al 27 per cento delle spese di cui al titolo I,
d) esistenza di procedimenti di esecuzione forzata nei confronti dell'ente per i quali non sia stata proposta opposizione giudiziale nelle forme consentite dalla legge;
e) presenza di debiti fuori bilancio riconosciuti ai sensi delle disposizioni in vigore per i quali non siano state reperite le necessarie fonti di finanziamento,
f) volume complessivo delle entrate proprie, desumibili dai titoli I e III, rapportato al volume complessivo delle entrate correnti di cui alla lettera b), inferiore al 27 per cento per i comuni sino a 2.999 abitanti, inferiore al 35 per cento per i comuni da 3.000 a 59.999 abitanti, inferiore al 37 per cento per i comuni da 60.000 a 250.000 abitanti, inferiore al 32 per cento per i comuni con oltre 250.000 abitanti.
g) volume complessivo delle spese per il personale a qualunque titolo in servizio, rapportatola volume complessivo delle spese correnti desumibili dal titolo I, superiore al 48 per cento per i comuni da 3.000 a 59.999abitanti, superiore al 41 per cento per i comuni da 60.000 a 250.000 abitanti, superiore al 44 per cento per i comuni con oltre 250.000 abitanti, non concorrono al calcolo del volume complessivo delle spese di personale quelle finanziate con entrate a specifica destinazione da parte della regione o di altri enti pubblici;
h) importo complessivo degli interessi passivi sui mutui superiore al 12 per cento delle entrate correnti desumibili dai titoli I, II, III.

E' previsto che agli enti locali strutturalmente deficitari che, pur essendo a ciò tenuti, non rispettino i livelli minimi di copertura dei costi di gestione è applicata una sanzione pari alla perdita dell'1 per cento del contributo ordinario spettante per l'anno per il quale si è verificata l'inadempienza, mediante trattenuta in unica soluzione sui trasferimenti erariali spettanti per gli anni successivi.

Sanzioni più significative e penalizzanti sono state poi previste sia dalla legge finanziaria per l'anno 2002 in tema di patto di stabilità per tutte le province e per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, sotto forma della decurtazione dei trasferimenti.

Infatti le autonomie locali sono state chiamate al rispetto degli obblighi comunitari ed alla conseguente realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il rispetto di parametri economici.

Va detto, tuttavia, che la legge 27 dicembre 2002 n. 289, con l'articolo 28 commi 8 e 9, ha abrogato le disposizioni di cui all'articolo 24, comma 9, della legge finanziaria per l'anno 2002 in cui era prevista una sanzione, sotto forma di riduzione dei trasferimenti erariali, a carico di quelle province e di quei comuni che non avessero raggiunto il rispetto del limite di crescita del 6 per cento dei pagamenti correnti dell'anno 2002 rispetto ai corrispondenti pagamenti dell'anno 2000.

Inoltre, la legge finanziaria per l'anno 2003 ridefinisce gli elementi da considerare ai fini del rispetto del patto di stabilità per l'anno 2003 disponendo, a differenza del passato, separatamente per province e comuni (ovviamente con popolazione superiore ai 5.000 abitanti) ai fini del calcolo del disavanzo finanziario.

Per le province il disavanzo finanziario è previsto che il disavanzo sia calcolato, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale differenza tra entrate finali e spese correnti con esclusione di alcuni trasferimenti e spese specificamente elencati. Il relativo vincolo economico è che tale disavanzo deve essere almeno pari a quello dell'anno 2001 migliorato del 7 per cento.

Anche per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti il disavanzo finanziario è calcolato sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale differenza fra entrate finali e spese correnti sempre con esclusione dal conteggio di alcuni trasferimenti e spese, ma il relativo vincolo è che tale disavanzo non può essere superiore a quello dell'anno 2001.

Va osservato, inoltre, che per quanto concerne l'esclusione dal computo che le relative voci, previste per province e comuni, coincidono nei seguenti quattro casi:
a) trasferimenti, sia di parte corrente sia in conto capitale, dello Stato, dell'Unione europea e dagli enti che partecipano al patto di stabilità interno;
b) le entrate derivanti dalla compartecipazione all'Irpef;
c) le entrate derivanti dalla dismissione di beni immobili e finanziari e dalla riscossione dei crediti;
d) le spese per interessi passivi, quelle sostenute sulla base di trasferimenti con vincolo di destinazione dall'Unione europea e quelle eccezionali derivanti esclusivamente da calamità naturali, nonché quelle sostenute per lo svolgimento delle elezioni amministrative.

Pertanto, l'unica differenza significativa riguarda l'ulteriore voce prevista soltanto per le province e riguardante l'esclusione anche delle spese connesse all'esercizio di funzioni statali e regionali trasferite o delegate, nei limiti dei corrispondenti finanziamenti statali o regionali.

Inoltre - come già previsto dalla finanziaria per l'anno 2002- è stata introdotta una sanzione in materia di limitazioni alle assunzioni di personale per quegli enti locali, soggetti alle regole del patto di stabilità che nel corso del 2002 non hanno raggiunto gli obiettivi previsti dall'articolo 24 della legge n. 448 del 2001.

Da ultimo, in tema di patto di stabilità sembra utile rammentare che al comma 6 dell'articolo 28 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 ha sostituito il comma 6 dell'articolo 227 del testo unico prevedendo, fra l'altro che le informazioni relative al rispetto del patto di stabilità vengano inviate, secondo tempi e modalità da stabilire con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze sentite le Conferenza Stato-citta-autonomie locali e la Corte dei conti, telematicamente alla Sezioni enti locali della Corte dei Conti.

Per maggiore chiarezza espositiva, si riporta la formulazione testuale della disposizione che è la seguente:

"Gli enti locali di cui all'articolo 2 inviano telematicamente alle Sezioni enti locali il rendiconto completo di allegati, le informazioni relative al rispetto del patto di stabilità interno, nonché i certificati del conto preventivo e consuntivo. Tempi, modalità e protocollo di comunicazione per la trasmissione telematica dei dati sono stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, sentite la Conferenza Stato, città e autonomie locali e la Corte dei conti ".

Conclusivamente va, ad ogni modo, precisato, che indicazioni dettagliate in materia di patto di stabilità sono riportate nella circolare n. 7 di prot. n. 0012435, in data 4 febbraio 2003, del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale per la Finanza delle Pubbliche Amministrazioni.

 7. La compartecipazione al reddito d'imposta sulle persone fisiche

La legge finanziaria per l'anno 2002, in attuazione della riforma al titolo V della Costituzione, ha anche istituito per i comuni una compartecipazione al gettito sul reddito delle persone fisiche in misura pari al 4,5 per cento del riscosso in conto competenza affluente al bilancio dello stato, per l'esercizio finanziario precedente, quali entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione iscritte al capitolo 1023.

In particolare ha previsto che il gettito della compartecipazione venga attribuito ad un apposito capitolo di spesa dello stato di previsione del Ministero dell'Interno per poi essere ripartito dallo stesso Ministero a ciascun comune in proporzione dell'ammontare, fornito dal Ministero dell'economia e delle finanze sulla base dei dati disponibili, dell'imposta netta, dovuta dai contribuenti, distribuito territorialmente in funzione del domicilio fiscale risultante presso l'anagrafe finanziaria.

La legge finanziaria ha anche prescritto che, per l'anno 2002, il gettito fosse ripartito tra i comuni sulla base dei dati statistici più recenti forniti dal Ministero dell'economia e delle finanze entro il 30 giugno 2002.

Come appare evidente, si tratta di una nuova forma di entrata per gli enti comunali con la quale si sta prefigurando una completa autonomia finanziaria degli enti stessi atteso che vengono dell'attribuite somme a titolo di compartecipazione e, conseguentemente, vengono ridotti i trasferimenti erariali per un corrispondente importo. Nel caso in cui il livello dei trasferimenti spettanti ai singoli enti risulti insufficiente a consentire il recupero integrale della compartecipazione, la compartecipazione stessa è corrisposta al singolo ente nei limiti dei trasferimenti spettanti per l'anno.

Nell'anno 2002, sul piano quantitativo la compartecipazione Irpef è stata pari a 4,350 miliardi di euro con una incidenza percentuale di circa il 40% rispetto ai trasferimenti erariali correnti ai comuni pari a 10,800 miliardi di euro.

La finanziaria per l'anno 2003 (articolo 31 comma 8) rafforza la previsione elevando l'aliquota del gettito della compartecipazione al 6,5 per cento e prevedendo una analoga forma di entrata anche per le province nella misura dell'1 per cento del riscosso in conto competenza affluito al bilancio dello Stato per l'esercizio 2002.

Come ha dimostrato un recente studio della Direzione Centrale della Finanza Locale, con questa forma di compartecipazione all'Irpef che raggiunge elevati importi, molti enti hanno raggiunto una completa autonomia finanziaria nel senso che l'importo della somma spettante a titolo di compartecipazione azzera completamente i trasferimenti erariali agli stessi dovuti.

Al riguardo va tuttavia osservato che si tratta di una forma di entrata che afferisce ad un'imposta i cui presupposti, criteri di applicazione, aliquote, detrazioni e esenzioni vengono disposte con legge dello Stato.

E' chiaro pertanto che allorchè, superando i complessi ostacoli tecnici, si pervenisse ad attribuire direttamente tale forma di entrata direttamente agli enti, si potrebbero verificare delle fluttuazioni non previste del gettito attualmente spettante.

Difatti mentre il trasferimento erariale rappresenta, per gli enti, una entrata certa e precisa nell'ammontare oltre che periodicamente aggiornata al valore reale con riferimento al tasso di inflazione programmata, una entrata sotto forma di compartecipazione al gettito di una imposta statale si può presentare - come del resto si verifica per altre entrate proprie dell'ente - oscillante nel tempo a seconda del variare delle basi imponibili.

Per ciò che riguarda le basi imponibili è chiaro che in una economia in crescita, come quella italiana, esse tendono ad aumentare di valore in relazione all'aumento del reddito nazione ed in corrispondenza del prodotto interno lordo (P.I.L.) oltre all'effetto del tasso di inflazione, semprechè la norma fiscale rimanga invariata.

Vi è peraltro da osservare che modificazioni delle basi imponibili, anche in conseguenza di eventuali modifiche della legislazione in materia potrebbero comportare delle oscillazioni del gettito.

In tale prudenza sembrano muoversi anche le statuizioni nella legge finanziaria che hanno previsto - in una prima fase - l'attribuzione dell'importo della compartecipazione con contestuale riduzione dei trasferimenti erariali, circostanza che permette di valutare in che modo l'entrata possa essere garantita agli enti locali e, quindi, di agire in un sistema già maturo e pienamente a regime.

A tal fine possono senz'altro risultare di aiuto le esperienze e la conoscenze del Ministero dell'Interno per studiare e valutare in che modo il compiuto passaggio all'autonomia finanziaria può essere realizzato senza fratture e discrasie.

Del resto l'esperienza degli ultimi anni ha dimostrato che quando si vanno ad operare dei cambiamenti nel meccanismo delle entrate degli enti vi possono essere imprevisti e inevitabili ricadute e riflessi sui quali operare delle eventuali correzioni, per cui occorre molto attenzione soprattutto per una entrata di cospicua rilevanza economica come quella della compartecipazione Irpef.

A tale riguardo basterà citare la non vecchia esperienza connessa alla riduzione dei trasferimenti in corrispondenza dei gettiti dell'imposta comunale sugli immobili, peraltro imposta di completa competenza comunale nell'accertamento e riscossione, che ha creato numerosi problemi in relazione alla modifica del gettito.

Come si ricorderà, fu l'articolo 3 comma 1 del decreto-legge 27 ottobre 1995 n. 444 convertito in legge 20 dicembre 1995 n. 539 a prevedere che l'importo dei trasferimenti erariali ordinari restasse definitivamente fissata sulla base dei gettiti Ici e dell'Invim comunicati dal Ministero delle finanze al Ministero dell'interno in data 13 luglio 1994.

Al fine di prevedere delle correzioni, già con l'articolo 3 comma 9 dello stesso decreto legge fu previsto che ai comuni che avessero subito riduzioni del gettito dell'Ici per effetto della revisione degli estimi catastali il Ministero dell'Interno provvedeva ad erogare il corrispondente contributo dello Stato , nonché un ulteriore ad esaurimento degli stanziamenti già autorizzati al riguardo e per i soli anni 1994 e 1995 fino all'importo delle stime già comunicate dal Ministero per via telematica.

E' stato poi l'articolo 31 comma 3 della legge finanziaria per l'anno 1999 (legge 23 dicembre 1998 n. 448) a prevedere ulteriori interventi per compensare il minore gettito fiscale, relativo agli anni 1998 e 1999, a seguito dell'attribuzione della rendita catastale ai fabbricati classificati nel gruppo catastale D. Si tratta di interventi finanziari statali estesi anche agli anni 2000 e 2001 dall'articolo 1 comma 2 del decreto-legge 27 dicembre 2000 n. 392 convertito nella legge 28 febbraio 2001 n. 26.

Sempre nella prospettiva di compensare i minori introiti derivanti dall'applicazione dell'I.C.I sui fabbricati della categoria D, si è mossa poi la disposizione prevista all'articolo 64 comma 1 della legge 23 dicembre 2000 n. 388.

Ed è poi recentissima la disposizione, contenuta all'articolo 27 comma 11 della legge 28 dicembre 2001 n. 448, con la quale si sono previsti meccanismi di riequilibrio dei trasferimenti fra comuni nel caso in cui l'imposta relativa ai fabbricati del gruppo catastale D, in precedenza versata ad un unico comune in base a valori di bilancio unitariamente considerati, sia stata successivamente da versare a più comuni a seguito dell'attribuzione di separate rendite catastali per le parti insistenti su territori di comuni diversi.

Per tali ipotesi è stato previsto che i comuni interessati sono tenuti a regolare mediante accordo i rapporti finanziari relativi, delegando il Ministero dell'Interno ad effettuare le necessarie variazioni dell'importo a ciascuno spettante a titolo di trasferimenti erariali, senza oneri per lo Stato.

 8. L'autonomia finanziaria e amministrativa degli enti nel nuovo contesto costituzionale. Il ruolo di guida del Ministero dell'Interno.

Come si è in parte anticipato, la legge costituzionale n. 3 del 2001 ha introdotto significativi cambiamenti nell'autonomia degli enti locali con inevitabili riflessi anche sul piano dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa (articolo 119) e, conseguentemente, sulla disciplina dei trasferimenti erariali.

Per capire la portata di tali modifiche è sufficiente far rilevare che nel precedente assetto costituzionale solo alle regioni veniva costituzionalmente riconosciuta autonomia finanziaria nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica al fine del coordinamento con la finanza dello Stato, delle province e dei comuni. Alle stesse venivano riconosciuti tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni delle regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali, nonché un proprio demanio e patrimonio.

Mentre per comuni e province nulla di specifico veniva previsto in tema di autonomia finanziaria ma solo un generica statuizione di autonomia ( riportata all'articolo 128) che ne sanciva l'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni.

Il nuovo testo dell'articolo 119, che ai nostri fini maggiormente interessa, propone un notevole cambio di prospettiva:

"I comuni, le province, le città metropolitane hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui a commi precedenti consentono a comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti alla persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni.

I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello stato sui prestiti dagli stessi contratti."

Peraltro, in corrispondenza di tale accresciuta autonomia, è stato anche abrogato l'articolo 130 che prevedeva che un organo della regione costituito nei modi stabiliti da legge della Repubblica esercita, anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali.

Ad ogni modo, per ciò che riguarda i trasferimenti erariali, il cambio di prospettiva disegnato dalla norma costituzionale appare del tutto evidente se si considera che i trasferimenti non sono più configurati quali risorse di dotazione per gli enti locali, bensì come somme a disposizione dello Stato per intervenire con intenti perequativi per i territori con minore capacità fiscale ovvero con interventi speciali al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per favorire l'effettivo esercizio dei diritto della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni.

Sul punto, pur a distanza di poco tempo, si è scritto molto e diffusamente per sottolineare il modello di federalismo fiscale prefigurato dal legislatore costituzionale ed i riflessi sull'autonomia generale assegnata agli enti i quali possono disporre di risorse sottoposte al proprio autonomo controllo in modo da poter programmare la propria attività amministrativa.

A tal fine vi è tuttavia la necessità preliminare di procedere ad un riordino del sistema dei trasferimenti erariali attraverso una specifica delega, solo in parte realizzata a motivo delle difficoltà che si sono descritte, cosicché la riforma possa raggiungere compiutamente i propri scopi.

Si tratta di una funzione molto impegnativa sulla quale è fortemente impegnato il Ministero dell'Interno che, da una parte, sta guidando il processo di trasformazione dell' autonomia finanziaria degli enti e dall'altro è intento a studiare le correzioni al sistema dei trasferimenti affinchè il processo possa realizzarsi nel modo migliore e senza creare fratture o difficoltà impreviste.

Un nuovo e necessario ruolo, forse più faticoso del passato, si prospetta quindi per il Ministero dell'Interno in vista di assicurare anche quei principi di uniformità, costituiti dalle norme sull'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali molti dei quali richiedono di essere adeguati al nuovo contesto disegnato dalla norma costituzionale.

E questo, senza considerare la crescente domanda di informazioni, di consulenza e di chiarimenti che proviene da parte degli locali ed - in generale - ad un nuova e più moderna logica di collaborazioni e interscambi fra enti e amministrazione centrale. In tale logica rientrano, fra l'altro, sia le iniziative per l'accesso ai servizi del Ministero sia il miglioramento della diffusione dei dati e dell'interlocuzione realizzata tramite il sito istituzionale Internet ed il sempre maggiore ricorso alla posta elettronica.

L'occasione per instaurare rapporti ed avvicinare maggiormente le istituzioni centrali alle concrete esigenze del territorio è pure costituito dalla partecipazione ad incontri ed eventi del settore, durante i quali lo scambio di vedute ed il dialogo possono aiutare a sviluppare linee di azione per superare difficoltà o correggere carenze in un clima di serenità e distensione che favorisce la comunicazione. In effetti l'esperienza di questi ultimi anni, in cui si sono poste le base per un simile confronto, ha dimostrato l'utilità e la necessità di proseguire su questa strada per raccogliere impulsi ed esigenze dal territorio ed esaminarne i possibili interventi alla luce degli altri elementi da prendere in considerazione, primo fra tutti il contesto ordinamentale.

Ovviamente vanno perseguiti anche obiettivi generali dell'azione amministrativa quali informatizzazione dell'amministrazione, miglioramento della qualità dei servizi, razionalizzazione della spesa, semplificazione amministrativa.

Peraltro va anche considerato che all'accresciuta autonomia degli enti corrisponde anche una maggiore responsabilità da parte degli enti che sono chiamati a gestire con autosufficienza le proprie finanze, senza interventi ordinari di sostegno da parte dello Stato ma che devono anche assicurare una amministrazione sana e equilibrata dal punto di vista finanziario.

In tale prospettiva un efficace e specifico ruolo di guida e di consulenza può essere senz'altro svolto dal Ministero dell'Interno grazie alla conoscenza approfondita della gestione economica e finanziaria degli enti.

Una particolare attenzione merita la lettura delle ultime due disposizioni con cui si chiude l'articolo 119, ossia che comuni, province, città metropolitane e regioni " possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento " e che " è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti ".

Ad un primo superficiale esame sembra che si tratti di disposizioni più di dettaglio che di principi ordinamentali per cui può sorprendere il loro inserimento in una norma costituzionale, ma l'intento de legislatore costituzionale, diretto a responsabilizzare gli enti che possono contare su una autosufficienza di risorse, si comprende meglio se si tiene conto degli effetti, di notevole rilevanza, che esse vanno a determinare tant'è che le statuizioni sono state riprese anche da successivi atti aventi forza di legge.

In materia di indebitamento è intervenuto l'articolo 41 comma 4 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 (legge finanziaria per l'anno 2002) che ha consentito la possibilità di applicare per il finanziamento delle spese di parte corrente il comma 3 dell'articolo 194 citato ( ossia il ricorso ai mutui ) limitatamente alla copertura di debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 .

Per parte sua, la legge finanziaria per l'anno 2003 ha rafforzato il divieto prevedendo, all'articolo 30 comma 15, una sanzione di massima severità, quale quella della nullità dei relativi atti e contratti, qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, oltre a sanzioni economiche.

A quest'ultimo riguardo è previsto che le sezioni giurisdizionali regionali della corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad massimo di venti volte l'indennità di carica percepita.

Del pari interessante è l'altra statuizione del legislatore costituzionale concernente l'esclusione della garanzia dello Stato sui prestiti concessi da comuni, province, città metropolitane e regioni .

In materia di mutui è peraltro intervenuto il comma 15 dell'articolo 31 della già citata legge n. 289 del 2002 ( finanziaria 2003) precisando che in attesa che venga data attuazione al titolo V della parte seconda della Costituzione (a seguito della modifica della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3) e che venga formulata la proposta al Governo dall'Alta Commissione di cui all'articolo 3 comma 1 lettera b) della stessa legge in ordine ai principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, sono abrogate le disposizioni del titolo VIII della parte II del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 che disciplinano l'assunzione di mutui per risanamento dell'ente locale dissestato, nonché la contribuzione statale sul relativo onere di ammortamento.

E' stata, tuttavia, confermata l'applicazione delle predette disposizioni per il risanamento degli enti dissestati la cui deliberazione di dissesto è stata adottata prima della data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001.

Ma il cambio di prospettiva non ha riguardato solo l'autonomia finanziaria degli enti atteso che la maggiore capacità di autodeterminazione degli enti si riflette in tutto il sistema delle autonomie .

Il contesto costituzionale previgente considerava su diversi piani le regioni rispetto ai comuni e alle province, dal momento che l'autonomia delle regioni si esplicava nell'ambito dei principi fissati dalla Costituzione (articolo 115) mentre a comuni e province veniva riservata entro i principi fissati dalla legge della Repubblica (articolo 128). Anche l'esercizio della funzione amministrativa si svolgeva in modo diverso: la regione poteva esplicare la funzione amministrativa in quelle materie in cui già esercitava (nei limiti dei principi fissati dalle leggi dello stato) la funzione legislativa ovvero per delega dello stato, mentre a comuni e province solo per delega dello stato o delle regioni stesse (articolo 118 della Costituzione)

Vi era quindi, per ciò che riguarda l'esercizio della funzione amministrativa, una sott'ordinazione di province e comuni - rispetto alle regioni - alle quali era riservata una competenza solo per delega.

Per questo motivo, un decentramento amministrativo ( previsto dal decreto legislativo n. 112 del 1998 ) esteso e organico a favore di province e comuni è stato possibile anche grazie all'articolo 3 della legge 142 del 1990 che ne ha posto le basi:

"Ai sensi dell'articolo 117, primo e secondo comma, e dell'articolo 118, primo comma della costituzione, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, le regioni organizzano l'esercizio di funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni"

In altri termini, lo stato nel delegare le proprie funzioni amministrative ha anche sancito che dovessero essere delegate le funzioni che facevano capo alle regioni e che erano di interesse locale.

Si è pertanto anticipato quel processo che la modifica al titolo V della costituzione ha successivamente sancito e sviluppato : l'autonomia viene elevata a rango costituzionale (art. 114) non solo per le regioni ma anche per comuni, province e città metropolitane ed, inoltre, le funzioni amministrative sono attribuite (art. 118 ) non già alle regioni ma ai comuni, "salvo che per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Tuttavia, dopo che si sono tratteggiati alcuni punti salienti della ormai non più recente riforma introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, occorre pure aggiungere per completezza che il processo che si è avviato, per la sua complessità ed i suoi rilevanti effetti, necessita di essere ancora sviluppato nelle sue linee di dettaglio per avvicinarlo quanto più possibile alle esigenze operative e per coordinare le materie interessate.

A tal fine sta provvedendo un articolato disegno di legge (A.S. n. 1545 recante: "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della repubblica alla legge costituzione 18 ottobre 2001 n. 3") di iniziativa governativa, peraltro già approvato dal senato della Repubblica il 23 gennaio 2003, con il quale viene data attuazione ai principi stabiliti nella riforma costituzionale.

Fra l'altro, si segnalano per gli aspetti che più rilevano sul piano finanziario le disposizioni previste nell'attuale bozza dell'articolo 6 comma 4 del citato disegno di legge ( di attuazione dell'articolo 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative ). Se ne riporta la formulazione testuale:

"La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della corte dei conti verificano, secondo i principi del controllo collaborativo, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio o di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati ".


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