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Una finanziaria per la stabilità

Dottor Daccò - Direttore Centrale della Finanza Locale

26 gennaio 2002

La legge finanziaria 2002 ha definito il quadro finanziario dello Stato italiano per quest'anno ed è stata approvata in un periodo in cui sono emerse difficoltà esterno ed interno ben conosciute. E' nota la necessità di operare in ambito europeo sottolineata dall'avvento dell'euro e sono anche conosciuti gli effetti della guerra in corso sia sull'economia internazionale sia sull'assegnazione di ingenti somme per sostenere lo sforzo bellico.

Tutti i settori del comparto pubblico hanno perciò subito riduzioni, restrizioni e vincoli.

Lo scopo di questo articolo è di esaminare quanto previsto dalla finanziaria 2002 per gli enti locali. L'analisi è particolarmente importante in quanto su queste norme e su quelle future aleggia o dovrebbe aleggiare lo spirito della modifica al titolo V della Costituzione che ha portato un vento innovativo sulla collocazione degli enti locali nell'ambito costituzionale. E' indubbio che ne emerge una figura di ente locale dotato di piena autonomia che è limitata solo dal principio della sussidiarietà e della fissazione dei principi regionali e statali che devono ancora essere emanati e sono al centro di un acceso dibattito.

La legge finanziaria è stata criticata proprio perché non rispetterebbe le nuove norme costituzionali. Da un altro punto di vista i vincoli e le restrizioni della legge derivano dall'attuale situazione internazionale ed europea che non consentono alleggerimenti di nessun tipo se si vuole mantenere un economia in equilibrio e con prospettive future di espansione.

I filoni principali da percorrere per una sintetica ma esaustiva indagine delle novità apportate all'attività degli enti locali vanno da misure restrittive e correttive ad apporti innovativi.

Fra le misure restrittive e correttive sono da annoverare il patto di stabilità, il blocco delle assunzioni, l'acquisto centralizzato di beni e servizi e la riduzione dei trasferimenti nonché la loro diversa finalizzazione.

Per le misure innovative si citano la compartecipazione all'imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef), i nuovi compiti attribuiti ai revisori, l'attribuzione di contributi particolari per finalità sociali, nonché la nuova disciplina degli investimenti.

Il patto di stabilità è fra le misure più temute ed osteggiate dagli enti locali. Rispetto agli anni precedenti la normativa ha un aspetto cogente più spinto con il doppio vincolo sulle spese e sul disavanzo che rispetto a quelli del 2000 non possono superare rispettivamente il 6 per cento ed il 2,5 per cento. Analogo vincolo è stabilito per la cassa. Sono poche le partite da escludere ed anche su questo si sono appuntate le critiche in quanto, ad esempio, si possono escludere le funzioni trasferite da normativa del 2000 e seguenti. Se per normativa si intendono solo le leggi statali allora non possono essere tralasciate le funzioni trasferite ai sensi delle leggi Bassanini che per le province sono di rilevante ammontare.

In genere poi le amministrazioni locali sostengono che il patto non riesce ad essere rispettato dalla quasi totalità degli enti per gli oneri derivanti dal nuovo contratto per il personale dipendente.

La maggiore difficoltà derivante dal patto è costituita dalla sanzione nei confronti di coloro che non lo rispettano ascendente all'uno per cento dei trasferimenti erariali. La sanzione poi viene assegnata agli enti che rispettano il patto.

Il meccanismo sanzionatorio è chiaramente mutuato dalla sanzione applicata agli Stati europei aderenti al patto di stabilità che non lo rispettano. Si consideri che in quel caso la sanzione è solo versata a titolo cautelare ed è applicata solo se lo Stato inadempiente non rispetta gli ulteriori adempimenti prescritti dall'Unione europea, altrimenti viene restituita.

Sul blocco delle assunzioni occorre una riflessione di carattere generale. Infatti per lo Stato questo è già in vigore da anni. Per gli enti locali interviene da quest'anno ed è limitato agli enti superiori a 5000 abitanti. Il blocco vale anche per le assunzioni a tempo determinato.

L'acquisto centralizzato di beni e servizi ha, rispetto al 2001, il vincolo che il prezzo base delle gare è quello fissato per lo stesso tipo di bene o servizio a livello centrale per le amministrazioni statali.

Per effetto di queste tre analizzate misure di contenimento vengono ottenuti economie di spesa per gli enti locali e perciò sono ridotti i trasferimenti erariali agli stessi enti dell'uno per cento nel 2002, del 2 per cento nel 2003 e del 3 per cento nel 2004. In denaro significa una riduzione di 108,5 milioni di euro per il 2002, di 217 milioni di euro nel 2003 e di 325,5 milioni di euro nel 2004 per un complesso di 651 milioni di euro nel triennio.

In realtà in questo primo anno la detrazione di 108,5 milioni di euro è compensata dalla finalizzazione di parte delle economie del fondo sviluppo investimenti agli enti locali che, per la prima volta, anziché andare allo Stato sono destinate alle amministrazioni locali. L'altra parte delle economie di circa 100 milioni di euro, unitamente all'incremento annuale dei trasferimenti erariali, in misura pari al tasso di inflazione programmato, per 162 milioni di euro sono destinati agli enti sottomedia delle risorse. Le risorse comprendono per i comuni i contributi erariali per le spese di funzionamento e l'aliquota dell'imposta comunale sugli immobili obbligatoria (4 per mille) del 1993. Per le province sono considerati gli stessi contributi e le imposte e sovrimposte obbligatorie assegnate alle province. Ai comuni sottomedia, che per anni hanno protestato di ricevere minori contributi rispetto agli altri enti in analoghe condizioni di popolazione e socio economiche, finalmente è distribuito il consistente fondo di 262 milioni di euro per colmare, almeno in parte, la carenza di risorse. Al comune di Roma, che dei sottomedia ha portato la bandiera per diversi anni, viene attribuito a decorrere dall'anno 2002 un fondo di 103,29 milioni di euro ma l'ente è escluso dal partecipare al riparto dei fondi per i sottomedia limitatamente al 2002 ed in attesa del riordino dei trasferimenti erariali.

Tra le misure innovative spetta la palma alla compartecipazione Irpef che nella misura del 4,5 per cento delle riscossioni viene detratta dai contributi erariali ai comuni per circa complessivi 5 miliardi 681 milioni di euro. I comuni che hanno un gettito maggiore dei trasferimenti non hanno diritto alla parte eccedente per evitare minori introiti per lo Stato. Nel 2002 l'impatto è morbido perché il gettito è gestito dal Ministero dell'interno al pari dei contributi. In tal modo si evitano difficoltà derivanti dalla carenza di dati sulla compartecipazione. L'innovazione consiste nell'attuazione immediata delle modifiche al titolo V della Costituzione che espressamente prevede l'attribuzione di compartecipazioni sui tributi erariali a favore degli enti locali.

Altra innovazione sono i nuovi compiti attribuiti ai revisori degli enti locali peraltro criticati dalle Associazioni delle autonomie che vedono in questi compiti un sistema di controlli non previsti dalla modifica costituzionale. Ai revisori spetta il controllo sul principio di riduzione della spesa di personale e che le eventuali deroghe siano motivate. I revisori controllano anche il rispetto delle regole sull'acquisto di beni e servizi prima indicate.

Particolarmente interessanti sono l'attribuzione di specifici contributi agli enti locali che in un panorama di riduzione dei trasferimenti agli stessi enti destano curiosità e manifestano l'interesse del legislatore a risolvere annosi problemi non risolti.

Un fondo di oltre 51 milioni di euro è istituito per l'anno 2002 presso il Ministero dell'Interno per l'adozione urgente di misure di salvaguardia ambientale e sviluppo socio economico delle 55 isole minori definite nominativamente in un allegato alla finanziaria 2002.

Altro fondo istituito presso lo stesso Ministero sempre per l'anno 2002 per oltre 103 milioni di euro ai fini dell'adozioni di piani di sviluppo e riqualificazione urbana dei comuni. L'ottantacinque per cento del fondo è attribuito ai comuni inferiori a 40.000 abitanti delle regioni Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, nonché in quei territori in cui il tasso medio della disoccupazione sia inferiore a quello medio nazionale.

Occorre in entrambi i fondi prevedere sistemi di distribuzione diversi da quelli del passato ed incentrati essenzialmente sulla popolazione. Uno dei principi da adottare per moltiplicare l'effetto dei fondi è quello di contribuire solo in percentuale a quanto programmato dalle amministrazioni. E' evidente che per ottenere questo risultato gli enti devono presentare progetti. E' opportuno che i progetti producano effetti indotti il cui impatto socio economico sul territorio sia dimostrabili. Si potrebbe pensare ad accantonare parte del fondo da distribuire solo agli enti che hanno effettivamente raggiunto gli obiettivi previsti oppure distribuire parte dei fondi futuri a questi enti per utilizzarli per analoghi progetti.

Infine per risparmiare tempo si potrebbero utilizzare progetti già esistenti e non ancora attuati come quelli derivanti dai piani Urban.

Quale ultimo argomento innovativo sono le spese per investimenti degli enti locali definite nella legge finanziaria "finanza degli enti territoriali". Con tale norma l'accesso al mercato degli enti locali è coordinato dal Ministero dell'economia e delle finanze. Quindi gli enti devono comunicare al Ministero interessato i dati sulla situazione finanziaria e con decreto dello stesso Ministero sono approvate le norme relative all'ammortamento del debito ed all'utilizzo degli strumenti finanziari derivati. Gli enti possono emettere titoli obbligazionari contrarre mutui con rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza previa costituzione di un fondo per l'ammortamento del debito o conclusione di swap per lo stesso fine. E' consentita anche la "conversione" dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996. La parola "conversione" anziché "ricontrattazione" usata nella prima stesura della finanziaria in quanto le modifiche al titolo V della Costituzione consentono di finanziare con mutui o prestiti i soli investimenti. Per ultimo al fine di trovare un rimedio per il passato all'impossibilità di contrarre mutui per debiti fuori bilancio la finanziaria prevede la possibilità di contrarre tali mutui per quei debiti maturati anteriormente all'entrata in vigore delle modifiche costituzionali più volte rammentata.

In conclusione per gli enti locali è una finanziaria complessa non priva di spunti positivi anche se quelli ritenuti negativi appaiono superiori.


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