Vai al contenuto della pagina | Vai al menù di secondo livello
Logo Ministero Interno

Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

 

Home  |  Finanza Locale  |  Documenti  |  Studi e ricerche

CENNI DI FINANZA LOCALE

Settembre 2002

dott. Francesco Nicolardi

I N DI C E
 § I. Premessa
 § 2. I trasferimenti erariali nell' evoluzione normativa
    -2.1 Il sistema pregresso
    -2.2 Il sistema dei parametri obiettivi dei fabbisogni standardizzati
    -2.3 Il fondo perequativo per la fiscalità locale
    -2.4 I fondi delle contribuzioni erariali
    -2.5 L'assegnazione dei trasferimenti
 § 3. Gli enti strutturalmente deficitari
 § 4. Il dissesto finanziario di comuni e province
 § 5. Addizionale all'IRPEF
 § 6. Compartecipazione all'IRPEF
 § 7. Unioni di comuni e comunità montane per l'esercizio associato di funzioni

 1. Premessa

Nel sistema di finanza degli enti locali territoriali, il Ministero dell'interno svolge un ruolo di primo piano perchè attore e interlocutore principale delle domande di riforma che interessano l'universo dalle autonomie locali, in continuo sforzo d'adeguamento agli standard europei dei servizi maggiormente diffusi sul territorio.

Per sostenere il passaggio dal precedente sistema di finanza derivata al nuovo che dà maggiori responsabilità agli enti territoriali e poggia essenzialmente sul principio di sussidiarietà, volto ad evitare sperequazioni territoriali, la Direzione centrale della finanza locale, nel suo elemento di studio ed analisi delle procedure, promuove ed effettua rilevazioni statistiche e conoscitive sui principali indicatori della "salute" dei bilanci annuali e dei conti consuntivi, sui servizi a domanda individuale e sui servizi indispensabili, compie studi ed elabora modelli per armonizzare la contabilità finanziaria con quell'economica-aziendale, promuove iniziative normative e fornisce consulenza agli enti locali, investe anche in termini finanziari per il collegamento in rete degli stessi fornendo il necessario know how.

Recentemente, il corpo normativo costituito dall'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, è confluito con alcuni aggiornamenti nel nuovo testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali. Le linee di intervento dell'attività della Direzione centrale sono state indirizzate pertanto a fornire assistenza alle comunità locali affinchè queste potessero recepire le novità introdotte in materia (programmazione, bilancio economico etc.) raccogliendone nel contempo gli spunti innovativi o correttivi per una migliore gestione contabile, finanziaria economica e di bilancio.

Tramite l' Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, - consesso di studiosi ed esperti di enti locali -compie studi e formule proposte per il riordino del sistema dei trasferimenti erariali, in ossequio agli indirizzi parlamentari.

La componente operativo-finanziaria della Direzione centrale, gestisce il sistema dei trasferimenti erariali, che è strettamente correlato sia al conferimento delle funzioni dallo Stato alle Regioni ed agli enti territoriali, sia alla maggiore capacità di auto finanziamento dei bilanci degli enti, nel quadro del processo di decentramento in corso.

Nel rispetto dell'autonomia finanziaria e contabile dei comuni e delle province, limitata in misura marginale per gli enti strutturalmente deficitari, allorchè l'ente versi in una condizione di dissesto, la Direzione centrale svolge un ruolo determinante per l'azzeramento dell'indebitamento pregresso e per l'assunzione di misure di risanamento da parte degli enti stessi.

Con la legge costituzionale di modifica al Titolo V della Costituzione, assumono rango costituzionale i principi di autonomia finanziaria degli enti locali e delle Regioni, mediante il rafforzamento della potestà tributaria in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica.

Di conseguenza, una parte rilevante della legislazione nazionale, tra cui in particolare quella attinente alla finanza locale ed al sistema dei trasferimenti erariali, dovrà essere rivisitata mentre, parimenti sul versante delle autonomie, dovrà essere esercitata la potestà statutaria e regolamentare ed alloro interno i rapporti tra Regioni ed enti locali sono destinati a cambiare completamente in particolare per l' esercizio delle funzioni amministrative.

 2. I trasferimenti erariali nell'evoluzione normativa

In ragione delle profonde modifiche intervenute a seguito della riforma delle autonomie locali del 1990 e dei numerosi provvedimenti successivi, (legge di delega per la riforma della p .A. e conferimento di funzioni agli enti locali, e misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa del 1997, leggi di semplificazioni annuali; legge 265 de11999, testo unico degli enti locali etc.) gli enti locali sono stati dotati in generale di una più ampia autonomia, sono state modificate le competenze fra gli organi, aumentando quelle della giunta, diminuendo quelle dei consigli, e ridotti i controlli centrali. In materia di finanza locale le risorse con le quali gli enti finanziano la spesa sono oggi per la maggior parte frutto di imposizione a livello locale, soprattutto a seguito dell'introduzione, nel 1993, dell'imposta comunale sugli immobili. Sono stati fissati i criteri di certezza nell'attribuzione delle risorse erariali e rese più snelle le procedure di contabilità, con la riforma del bilancio introdotta dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 e successive modifiche ed integrazioni.

Nel corso del 2000 la normativa è confluita, come sopra cennato, in un testo unico dell'ordinamento degli enti locali. In particolare con provvedimenti sull'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, in attuazione di linee programmati che contenute nella riforma dell'ordinamento delle autonomie locali è stata introdotta per la prima volta la contabilità economica, sia pur in parallelo con quella finanziaria ed è stato dato grande rilievo alla programmazione. Di grande momento è stata anche l'introduzione dell'istituto del dissesto finanziario anch'esso riscritto nelle procedure dal decreto legislativo n. 336 del 1996 en. 342 del 1997 -ed accostato ulteriormente al fallimento privatistico, con accelerazione e semplificazione delle procedure.

 2.1 Il sistema pregresso

La riforma tributaria dei primi anni '70 aveva ridotto l'area di applicazione dei tributi locali compensandola con l'attribuzione di entrate, da parte dello Stato (principalmente l'INVIM), sostitutive del gettito degli aboliti tributi comunali.

Il sistema si caratterizzava per l'incertezza delle risorse, che erano derivate, e, quindi, delle spese. Il metodo di distribuzione dei trasferimenti assegnava, sin dal 1982, un contributo c.d. a piè di lista, e cioè assegnato a copertura dell'intero fabbisogno documentato dagli enti. Il criterio della spesa storica, quale parametro di riferimento delle erogazioni statali, ha cristallizzato differenze tra enti spesso notevoli, cui si è cercato di ovviare con una politica perequativa che tendeva ad eliminare valori massimi e minimi dei trasferimenti pro-capite agli enti locali attraverso un apposito fondo.

Si è cioè passati dal sistema di contributi erariali integrativi che si fondavano sulla spesa corrente per abitante, e che sovvenzionavano specialmente gli enti con una spesa corrente pro-capite inferiore a quella media nazionale, a sistemi con coefficienti prefissati a seconda della popolazione, fino al sistema con il quale si teneva conto sia della popolazione sia dei servizi, con la determinazione di un parametro per ciascun ente. La norma prevedeva che venissero assegnati con i nuovi criteri solo le risorse aggiuntive, senza toccare le spettanze storiche.

La perequazione del primo tipo, confluita nel contributo ordinario, è stata volta ad omogeneizzare le spettanze attribuite ai singoli enti all'interno delle varie classi demografiche nelle quali gli stessi sono stati divisi, pur se sussistevano talora differenze, anche sensibili, ed anche all'interno delle stesse fasce demografiche.

 2.2 Il sistema dei parametri obiettivi dei fabbisogni standardizzati

Questo sistema si doveva applicare ad una quota del contributo ordinario, sulla base degli elementi costituiti dai servizi indispensabili, dai determinanti della spesa, dalla classe demografica, dai parametri monetari, dal coefficiente di degrado e dalla presenza di insediamenti militari.

La perequazione, confluita nel fondo ordinario, doveva svolgersi in 16 anni, ( di fatto è stato applicato per il solo 1994), al tasso annuale del 5 per cento, andando a ridistribuire, pertanto, alla fine della manovra 1'80 per cento del contributo complessivo. Era pertanto un sistema che toglieva risorse in un lungo arco temporale, appunto sedici anni, e le ridistribuiva fra tutti gli enti, sia pure restituendo naturalmente minori trasferimenti agli enti sovradotati.

L'anno successivo, ne11995, il legislatore, in sede di definizione dei criteri con i quali operare i tagli ai trasferimenti erariali, decisi nell'ambito della complessiva manovra di risanamento della finanza pubblica, ha introdotto un sistema perequativo più forte, in base al quale si raffrontavano i fabbisogni con le risorse godute dagli enti.

Nell'individuazione delle risorse venivano presi in considerazione i trasferimenti erariali e i nuovi tributi assegnati (per i comuni appunto l'imposta comunale sugli immobili). E' stato previsto che le risorse prelevate con il sistema del 5 per cento, venissero assegnate ai soli enti per i quali la copertura del fabbisogno era assicurata in misura inferiore a quella nazionale. Il prelevamento veniva ridistribuito solo ad alcuni enti, in genere di minori dimensioni. Ciò ha determinato le proteste degli enti sovradotati, che corrispondevano peraltro a quelli di maggiori dimensioni demografiche, ed ha portato al congelamento del sistema. Per tale motivo dal 1996 i trasferimenti sono stati incrementati sulla base dell'anno precedente in misura percentuale uguali per tutti.

Questo prima forma di perequazione rivestiva particolare importanza quando i trasferimenti erariali rappresentavano la quasi totalità delle fonti di stanziamento della spesa degli enti locali, e cioè, come detto, prima del 1993. Quando però è stata introdotta una prima forma di autonomia tributaria locale il processo di allineamento dei trasferimenti pro-capite per gli enti appartenenti alla stessa fascia demografica è risultato del tutto insufficiente, ed è apparso evidente che era necessaria una perequazione in funzione delle diverse basi della fiscalità locale.

 2.3 Il fondo perequativo per la fiscalità locale

Per i motivi suesposti è stato introdotto il fondo perequativo per la fiscalità locale, assegnato a comuni e province e non alle comunità montane, in quanto queste ultime non hanno, al momento, a disposizione un'autonoma capacità impositiva.

L'ammontare complessivo del fondo è determinato sul complesso dei contributi ordinari di base (nel quale questa volta si considera anche l'imposta comunale sugli immobili, al gettito minimo obbligatorio); tale ammontare viene annualmente rivalutato al tasso programmatico d'inflazione o a quello di incremento della spesa statale, stabilito triennalmente dal Governo in sede di programmazione finanziaria.

Il contributo è stato assegnato con valenza triennale, ed era inizialmente previsto che, al termine del triennio, l'assegnazione dovesse ripartire ex novo, e che cioè gli stessi non si consolidassero.

Quanto ai criteri di distribuzione del fondo occorre rilevare che quest'ultimo è stato correlato al gettito obbligatorio delle imposte, escludendo ogni collegamento con il c.d. sforzo fiscale, espressione della discrezionale applicazione dei tributi da parte dell'ente locale. Pertanto la perequazione per i comuni avviene con riferimento al gettito dell'imposta comunale sugli immobili applicata al 4 per mille (aliquota minima) ed all'addizionale energetica. I contributi sono stati assegnati agli enti per i quali la base imponibile è risultata inferiore al valore nominale della classe demografica di appartenenza, con assegnazioni proporzionali allo scarto e maggiorazioni per gli enti in condizioni particolarmente svantaggiate.

In conclusione abbiamo avuto sinora due tipi di perequazione: il primo, che è confluito nel contributo ordinario, e che ha per obiettivo di razionalizzare i trasferimenti erariali ai comuni, eliminando le differenze storiche nei trasferimenti pro-capite fra enti simili, appartenenti alle stesse fasce demografiche, ed il secondo che, prendendo atto dell'introduzione dell'autonomia impositiva, ha previsto un intervento erariale in favore degli enti dotati di minori basi imponibili, e pertanto svantaggiati in ogni caso nell'attivazione dell'autonoma leva tributaria.

 2.4 I fondi delle contribuzioni erariali

Il nuovo sistema dei trasferimenti erariali è imperniato sulla presenza di cinque fondi di cui tre per i trasferimenti di natura corrente ("fondo ordinario", "fondo consolidato e "fondo per la perequazione degli squilibri della fiscalità locale") e due per i trasferimenti in conto capitale ("fondo nazionale ordinario per gli investimenti" e "fondo nazionale speciale per gli investimenti ").

Il contributo ordinario ha ricompreso il contributo di base e quelli perequativi del vecchio sistema. Il contributo consolidato comprende una congerie di erogazioni specifiche previste da leggi speciali.

Il terzo fondo, del tutto innovativo, intende assegnare contributi agli enti dotati di basi imponibili svantaggiate rispetto ai valori medi nazionali.

Il fondo ordinario investimenti ha la funzione di finanziare direttamente le spese di conto capitale (opere pubbliche) ed è quantificato nella legge finanziaria. Il fondo nazionale speciale è finalizzato alle opere pubbliche degli enti locali i cui organi sono sciolti per infiltrazioni mafiose.

Il fondo per lo sviluppo degli investimenti (per comuni, province e comunità montane) pure è mantenuto tra le voci delle contribuzioni erariali, ma esclusivamente per il finanziamento delle rate dei mutui stipulati anteriormente all'entrata in vigore della nuova normativa e la sua consistenza va riducendosi a seguito della progressiva estinzione dell'indebitamento precedente. La sua presenza è legata allo scarto temporale che sussiste tra la concessione del mutuo ed il momento dell'effettivo utilizzo cui sono legate le procedure di rimborso.

 2.5 L'assegnazione dei trasferimenti

Per gli enti di maggiori dimensioni demografiche e cioè tutte le province ed i comuni con popolazione da 50.000 a 60.000 abitanti ampliamento quest'ultimo disposto con la legge finanziaria per il 2001 - è confermato il sistema relativo a monitoraggio della spesa, consistente nel pagamento da parte del Ministero dei trasferimenti, con mandati diretti solo al verificarsi di determinati limiti di giacenza di cassa, ma con possibilità di richiesta di accreditamento dei trasferimenti, con procedura diretta e immediata, per spese improcrastinabili ed inderogabili.

A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 66 della legge finanziaria per il 2001 sul controllo dei flussi finanziari degli enti pubblici, mentre, come cennato, è aumentato il numero degli enti monitorati, è stato previsto, per i comuni inferiori a 50.000 abitanti, la non assoggettabilità al limite di giacenza al raggiungimento dei quali erano effettuati i pagamenti a carico dello Stato, attraverso le anticipazioni da parte delle sezioni di tesoreria provinciali del Tesoro, rimborsate dal Ministero dell'interno (sistema della comunicazione).

Il sistema delle attribuzioni delle risorse finanziarie agli enti locali si svolge, pertanto, a norma delle vigenti disposizioni con due distinte modalità:


a) erogazione con mandato informatico collettivo in favore dei comuni con popolazione inferiore a 50.000 abitanti;
b) monitoraggio per tutte le province ed i comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti e possibilità di richiedere per spese improcrastinabili ed inderogabili il pagamento diretto e immediato dei trasferimenti.

Per il punto a) il sistema prevede l'attribuzione delle risorse spettanti all'ente a titolo di prima, seconda e terza rata nei mesi di febbraio, maggio e febbraio dell'anno successivo. Il pagamento della terza rata può essere anticipato previa autorizzazione del Ministero dell'economia e finanze ( art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662). L'attribuzione consiste nell'adozione di un decreto di impegno e pagamento per ogni tipologia di contributo, cui corrisponde un capitolo del bilancio dello Stato, nel quale si suddivide la rata: contributo ordinario, contributo per la perequazione della fiscalità locale e contributo consolidato.

Per quanto riguarda il punto b) l'attività di monitoraggio è svolta direttamente dal Ministero dell'interno e riguarda 232 enti. Periodicamente viene verificata, per il tramite del Ministero dell' economia e finanze, la consistenza finanziaria dei conti di tesoreria degli enti interessati e, per quelli che risultano al di sotto del limite di giacenza determinato percentualmente sulla spettanza annuale del fondo ordinario, perequativo e consolidato, si provvede d'ufficio al trasferimento delle risorse nella misura sufficiente a riportare detta consistenza al di sopra del limite di giacenza. E' prevista la possibilità di richieste di accreditamento dei trasferimenti con procedura diretta ed immediata, per spese improcrastinabili ed inderogabili, previa formale richiesta dell'ente interessato.

Il sistema di monitoraggio per l' attribuzione delle risorse finanziarie, è finalizzato ad attribuire i contributi erariali solo nella misura necessaria al fabbisogno quotidiano degli enti locali.

Per le entrate proprie delle province e dei comuni sino a 10.000 abitanti la stessa legge finanziaria estende loro l'esclusione dal sistema di tesoreria unica, in precedenza applicata solo ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

 3. Gli enti strutturalmente deficitari

Nel contesto di finanza locale derivata, si giustificavano in un certo modo i controlli preventivi delle delibere da parte del Ministero dell'interno, sulle assunzioni; sulle modifiche delle piante organiche e sulla copertura dei costi di alcuni servizi, come quelli a domanda individuale. La natura di tali interventi era, tuttavia, giuridico-formale e non investiva l'aspetto efficientistico ed economico.

Tale impostazione, ha subito un mutamento di indirizzo con la legge di riforma delle autonomie locali del 1990 e parallelamente con il decreto legislativo n. 504 del 1992.

Il processo delineato, determina una diminuzione degli atti da sottoporre a forme di controllo da parte della Commissione ministeriale. A detta Commissione, infatti, erano in passato sottoposti tutti gli atti di modifica delle piante organiche e di assunzione del personale. Inoltre tutti gli enti locali erano tenuti ad asssicurare una percentuale minima di copertura dei costi di alcuni servizi, il cui mancato rispetto comportava una diminuzione dei trasferimenti erariali. Successivamente, si giunse ad una restrizione di tale attività per quei soli enti, individuati come strutturalmente deficitari, che presentavano una serie di indici negativi, tratti dal conto consuntivo, in relazione alla media nazionale, ed il solo indice del personale (superiore al 50 per cento della spesa corrente) era determinante per l'effetto dei controlli.

Con la riforma del 1997 ed il regolamento attuativo del 1999, gli indici di bilancio non sono più valutati in percentuale astrattamente definita, ma sulla base dei reali valori medi estratti a livello nazionale con procedimento statistico. Con il nuovo sistema, si attua, più che un controllo sugli enti, un monitoraggio della condizione finanziaria comparata degli enti.

La tabella dei parametri obiettivi di deficitarietà prevista dal regolamento attuativo del 1999, deve essere allegata al conto di bilancio ed al certificato del rendiconto per specifiche finalità.

La prima consiste, come cennato, per permettere i controlli centrali su quegli enti che risultino strutturalmente deficitari.

La seconda finalità, desumibile dall'inserimento della tabella nel conto di bilancio, è quella di far conoscere agli enti stessi le condizioni di squilibrio, in modo da poter rimediare in sede di predisposizione del nuovo bilancio di previsione con opportuni provvedimenti idonei ad assicurare equilibrio di bilancio e a scongiurare un'eventuale stato di dissesto.

 4. Il dissesto finanziario di comuni e province

Con il superamento del sistema della copertura dei disavanzi degli enti locali a piè di lista sono emersi notevoli indebitamenti, sia sotto forma. di disavanzi di amministrazione, sia sotto forma di debiti fuori bilancio.

Fu pertanto emanata nel 1989 una prima normativa che consentiva l'autofinanziamento in cinque anni, e, nel caso gli enti nell'ultimo consuntivo presentassero un disavanzo e debiti fuori bilancio, veniva impedita l'effettuazione di spese per servizi non espressamente previsti per legge. Contestualmente veniva introdotta la procedura di risanamento finanziario "dissesto", per provvedere alla copertura delle passività esistenti e per assicurare, in via permanente, condizioni di equilibrio della gestione attraverso un piano di risanamento. La normativa sul dissesto prevedeva un intervento straordinario dello Stato (accollo dell'onere di un mutuo contratto dall'ente con la Cassa depositi e prestiti), nel caso appunto gli enti non potessero far fronte ai debiti con l'autofinanziamento, (disavanzi di amministrazione e debiti fuori bilancio riconoscibili in quanto rispondenti ai fini istituzionali dell'ente), ma richiedendo nel contempo all'ente di contribuire al risanamento attraverso l'adozione di misure parimenti eccezionali, (approvazione di un'ipotesi di bilancio riequilibrato, adeguamento al massimo livello consentito dalla legge delle entrate proprie, dichiarazione di mobilità del personale eccedente alcuni parametri prefissati, alienazione del patrimonio disponibile non necessario per i fini istituzionali).

Oltre alla copertura dell'onere di ammortamento del mutuo da contrarre, lo Stato assicurava l'adeguamento dei contributi correnti alla media pro-capite della fascia demografica di appartenenza, nel caso degli enti sottodotati, nonchè il rimborso degli oneri del personale posto in mobilità.

Pur con questi innegabili vantaggi, i provvedimenti da adottare da parte degli enti locali erano ritenuti indifferibili solo quando non venivano assicurate le retribuzioni al personale dell'ente a seguito delle procedure esecutive dei creditori. In questa prima stesura la norma non prevedeva, tuttavia, una scadenza degli adempimenti da parte degli enti, e molti, una volta dichiarato il dissesto, non adottavano i conseguenti provvedimenti necessari per ottenere l'approvazione ministeriale e l'autorizzazione alla contrazione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti.

In un passaggio successivo, ne11993, la procedura sul dissesto fu assimilata al fallimento vigente per le imprese regolate dal diritto privato, imponendo all'ente l'adozione obbligatoria del dissesto ogni qual volta non potesse essere garantito l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili, ovvero esistessero nei confronti dell'ente crediti liquidi ed esigibili di terzi ai quali non fosse stato fatto fronte con i mezzi previsti dalla legge ovvero con tutte le entrate, ivi comprese le alienazioni dei beni patrimoni ali non redditizi. Fu introdotta una scansione temporale degli adempimenti e la figura di un organo della liquidazione per il pagamento dell'indebitamento pregresso, permanendo in capo all'ente l'adozione di misure di risanamento.

Non è improprio parlare di assimilazione alle procedure del fallimento privatistico, in quanto il contributo dello Stato per il pagamento dell'indebitamento pregresso veniva quantificato, in un importo massimo accordabile, in rapporto alla popolazione dell'ente dissestato. Qualora l'importo del mutuo accordabile, sommato a quanto derivante dall'alienazione dei beni dell'ente, non era sufficiente al pagamento dei debiti pregressi, era prevista la liquidazione percentuale dei debiti. La parte dei debiti non soddisfatta tornava, al termine della procedura, a gravare sull'ente locale tornato in " bonis ", che a seguito del risanamento era in condizione di farvi fronte.

Elemento di distinzione con il fallimento privatistico è la finalità che si intende perseguire.

Mentre in materia fallimentare il risultato è la mera estinzione delle passività, con il conseguente soddisfacimento dei crediti e la cessazione del soggetto fallito quale persona giuridica, nel dissesto il fine fondamentale è il risanamento della gestione finanziaria dell'ente per una corretta gestione futura, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, che sancisce il principio del buon andamento delle pubbliche amministrazioni.

Le modifiche introdotte nel 1995 e nel 1996 (l'introduzione delle cause di prelazione, la possibilità di deliberare, all'interno della manovra tributaria, le riduzioni ed agevolazioni solitamente consentite dalla legge, la riduzione da dieci a cinque anni della durata del dissesto ), hanno reso ancor più rapida la procedura prevedendo ristretti tempi per gli adempimenti a carico dell'ente dissestato e dell'organo della liquidazione. E' stato previsto, per quest'ultimo, l'onere di predisporre un primo piano di rilevazione dei debiti, indicando anche quelli esclusi dalla massa della liquidazione, e di depositarlo celermente al Ministero dell'interno per l'immediata contrazione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti, finalizzato al pagamento in acconto dei debiti inseriti nel piano di rilevazione, tenendo in via cautelativa conto anche di quelli esclusi. A livello centrale il controllo è effettuato solo sugli eventuali ricorsi dei creditori esclusi o parzialmente ammessi, a salvaguardia del principio di legittimità sottolineato dalla Corte Costituzionale. In una seconda fase, l'organo della liquidazione presenta, per l'approvazione ministeriale, il definitivo piano di estinzione di tutte le passività pregresse. E' stata, cioè, attribuita, all'organo della liquidazione, la possibilità di inserire nella massa passiva della liquidazione debiti non riconosciuti dall'ente dissestato, purchè suffragati da idonea documentazione. L'inserimento di debiti non riconosciuti dall'ente, purchè opportunamente documentati e purchè si risolvano comunque in un'utilità per l' ente, contribuisce a fornire all'organo di liquidazione una maggiore autonomia e responsabilità.

E' stata prevista, infine, una norma di chiusura che consente, nei casi di ricostituzione di disavanzo di amministrazione non ripianabile o di insorgenza di nuovi debiti fuori bilancio, la possibilità da parte del Ministero dell'interno, su proposta della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, di stabilire le misure necessarie per il risanamento senza oneri a carico dello Stato.

La procedura, è stata ulteriormente modificata nel 1997 e nel 1998, con l'introduzione di un nuovo istituto, la procedura semplificata per consentire un celere pagamento dei debiti e per liberare definitivamente l'ente da passività che potrebbero rimanere insolute. Per questo è previsto che l'organo di liquidazione definisca transattivamente le pretese creditorie, per una somma tra il 40 ed il 60 per cento del credito, previo assenso dell'ente locale interessato e di un nuovo sistema per la definizione della massa passiva della liquidazione. Il soggetto al quale spetta l'onere di dimostrare l'esistenza o meno di una situazione/creditoria/debitoria, non è più, infatti, l'ente locale attraverso le speciali schede di rilevazione dei debiti, sottoscritte dal segretario comunale e dai responsabili dei servizi, ma è il creditore. Eventuali ricorsi dei creditori totalmente o parzialmente esclusi, sono esaminati dal Ministero dell'interno con una decisione che confermi l'esclusione.

In conclusione, a seguito di esperienza verificata sul campo, si ritiene che il fenomeno del dissesto sia per lo più dovuto alla presenza di scarsa organizzazione amministrativa degli enti che attualmente sono 412 e sono situati maggiormente nel meridione del Paese. Le cause del dissesto sono essenzialmente: la mancata attivazione delle entrate tributarie e l'eccessivo numero di personale in servizio, oltre ad un eccessivo onere di spese di investimento non sostenute da contributi statali o regionali.

Nel suo insieme, la normativa sul dissesto tende a rendere più efficiente la pubblica amministrazione in quanto è una sorta di norma di chiusura a salvaguardia del sistema delle autonomie per la parte in cui prevede l' eliminazione, o la riduzione al minimo, dei controlli centrali nella normale vita gestionale degli enti locali, ma che pone vincoli e limitazioni all'ente locale allorchè, non facendo buon uso dell'autonomia, versa in una situazione in cui non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili e che necessita pertanto di un aiuto straordinario da parte dello Stato. Tale aiuto, tuttavia, deve trovare necessariamente una contropartita e comporta necessariamente sacrifici per gli enti locali dissestati.

 5. Addizionale all'IRPEF

Il decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, ha istituito, a decorrere dallo gennaio 1999, l'addizionale provinciale e comunale all'IRPEF; con l'istituzione dell' addizionale è dunque attribuita all'ente locale una, sia pur limitata, capacità impositiva di tipo personale che colpisce, cioè, l'insieme dei redditi del contribuente avuto riguardo alle sue condizioni soggettive e non -come l'ICI, che è imposta reale - un elemento patrimoniale considerato nella sua oggettività. Il sistema è caratterizzato dunque da flessibilità tributaria che consente complessivi equilibri di bilancio.

L'addizionale è costituita da un'aliquota di compartecipazione formata da due parti distinte: l'aliquota base fissata dallo Stato uguale per tutti gli enti locali (province e comuni), l'aliquota opzionale o facoltativa stabilita da ciascun comune entro limiti predeterminati dal legislatore.

L'articolo 12 della legge 13 maggio 1999, n. 133, ha previsto che con decreto ministeriale sia stabilita l' aliquota base di compartecipazione all'addizionale.

L'aliquota base prevista dal decreto ministeriale attuativo - finora non applicata - dovrà cumulare sia quella specificatamente indicata per i comuni, che quella relativa alle province, quest'ultima finalizzata esclusivamente al finanziamento delle funzioni e dei compiti ad essere trasferite in virtù del decentramento amministrativo. E' in facoltà dei comuni, anche in stato di risanamento finanziario, di deliberare l' aliquota opzionale dell'addizionale nella misura dello 0,2% annuo con un massimo dello 0,5% da raggiungere nell'arco di tre anni. La quota di compartecipazione comunale - ovvero l' aliquota base -non dovrà essere inferiore ad un punto percentuale e sarà compensata con la corrispondente riduzione del livello complessivo dei trasferimenti statali.

Nel corso del 2000 e 2001 in attuazione del provvedimento istitutivo dell'addizionale facoltativa comunale dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, si è provveduto ad erogare ai comuni che hanno deliberato l'addizionale a titolo di acconto sull'intero importo le somme versate sulla base dei dati forniti dal Ministero dell'economia e delle finanze. Per l'anno 19991'acconto e saldo erogato ammontano a 514 miliardi di lire, per l'anno 2000 ammonta a 305 miliardi di lire, per l'anno 2001 l'acconto ammonta a 307.621.638,65 milioni di euro.

La ripartizione ha riguardato quella parte di addizionale IRPEF facoltativa che i comuni possono deliberare entro lo 0,5 per mille nel triennio, con un incremento annuo non superiore a 0,2 punti percentuali, indipendentemente dalla quota fissata dallo Stato che deve essere rapportata agli oneri derivanti dalle funzioni trasferite ai comuni ai sensi della legge delega di riforma della pubblica amministrazione n. 59 de1 1997.

Il principio posto alla base del richiamato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con i quali sono individuati i criteri di distribuzione delle risorse per il conferimento di funzioni, è che l'operazione avvenga a costo zero (l'ammontare dei beni e risorse deve corrispondere a quanto utilizzato dallo Stato prima del trasferimento di funzioni). Inoltre l'inizio effettivo delle funzioni decorre contestualmente all'effettivo trasferimento di beni e risorse.

Per accelerare l'avvio del sistema, ed in attesa della fissazione a regime delle quote da parte dello Stato, la legge istitutiva dell'addizionale IRPEF, prevede il finanziamento delle funzioni conferite mediante trasferimenti erariali aggiuntivi, temporaneamente assegnati, ai sensi della legge 59/97 sino all'anno di emanazione dei decreti di fissazione della quota obbligatoria, che sarà ripartita in misura proporzionale ai trasferimenti erariali aggiuntivi. Da un lato, quindi, con numerosi DD.PP .C.M. (51 per attività produttive e territorio, ambiente e infrastrutture, e 15 per servizi alle persone e alla collettività in attuazione del D.Lgs. vo 112/98), sono state individuate le risorse finanziarie, risorse strumentali nonchè i criteri di riparto e di riparto tra enti locali, etc., dall'altro con la legge 360 del 1998 e successive modifiche ed integrazioni, è stata data la "copertura finanziaria" alla complessa operazione, cui corrisponde il contestuale "alleggerimento" della pressione fiscale a favore del contribuente con equivalente riduzione delle aliquote stabilite dal Testo unico delle imposte sui redditi.

 6. Compartecipazione all'IRPEF

Con la legge finanziaria del 2000 è stato previsto, inoltre, per l' anno 2002 per i comuni l' istituzione della compartecipazione al gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche in misura pari al 4,5 per cento. A tale norma, sono state apportate modificazioni dalla legge finanziaria per l'anno 2002 la quale, tra l'altro, ha previsto che per gli anni 2002 e 2003 è istituita per i comuni delle regioni a statuto ordinario una compartecipazione alI'IRPEF pari al 4,5 per cento del riscosso in conto competenza affluente al bilancio dello Stato per l'esercizio finanziario precedente.

I maggiori introiti per gli enti locali sono, tuttavia, compensati da una riduzione dei trasferimenti erariali.

La normativa sopra evidenziata chiarisce senza dubbio alcuno che l'operazione di riduzione dei trasferimenti erariali per l' attribuzione della spettante compartecipazione IRPEF, è effettuata nei limiti della capienza degli stessi. Risulta evidente, quindi, che l'operazione può definirsi "neutra" ai fini dei bilanci comunali per gli anni 2002 e 2003.

La compartecipazione è applicata al reddito complessivo riscosso ai fini dell'IRPEF, purchè sia dovuta l'imposta erariale per lo stesso anno.

Questa norma dovrebbe comportare un progressivo vantaggio per i comuni per l'ampliamento della base imponibile, attraverso le forme consentite dalla legge ed il contestuale ,alleggerimento dei trasferimenti erariali.

 7. Unioni di comuni e comunità montane per l'esercizio associato di funzioni

A seguito delle nuove e rilevanti funzioni assegnate agli enti locali e per il loro assolvimento ottimale, il legislatore ha stimolato l'esercizio associato di funzioni mediante l'utilizzo di strutture esistenti (le comunità montane) o mediante la creazione di nuovi soggetti (le unioni di comuni). Un impulso incisivo si è avuto con la normativa n. 265 del 1999 che, con la soppressione del concetto di unione quale momento di transito alla fusione, ha previsto consistenti stanziamenti aggiuntivi per l'esercizio congiunto di funzioni. A seguito della nuova normativa del 1999, i cui principi fondamentali risalgono alla legge di riforma delle autonomie del 1990, il numero delle unioni è fortemente aumentato dalle 16 esistenti prima della legge 265 de11999, alle 67 al 2000, alle 122 a1 2001.

Le unioni di comuni, si sono rivelate un'esperienza positiva per la razionalizzazione delle spese correnti e per il miglioramento dei servizi per i cittadini, rimuovendo le preoccupazioni tra gli enti che le fusioni potessero cancellare le singole identità locali di storia e tradizione. Con la normativa recata dal decreto legge n. 13 del 22 febbraio 2002 convertito in legge n. 75 del 24 aprile 2002, che ha stanziato 20 milioni di euro per l' esercizio 2001 e che ha consentito di chiudere i bilanci di previsione in scadenza, gli stanziamenti per le unioni potranno aumentare dall'attuale 30-35 per cento delle detrazioni totali, al 70 per cento.

Con apposito regolamento, approvato con il decreto ministeriale del settembre 2000, l'erogazione del contributo è effettuata per quote in base ai parametri della popolazione, del numero di comuni interessati all'unione e dei servizi esercitati in forma associata.

Il meccanismo di assegnazione di un contributo per abitante pari ad una percentuale del valore nazionale medio per abitante dei contributi erariali, pur prevedendo al proprio interno una dimensione ascendente per i comuni sin a 20.000 abitanti e discendente per i comuni superiori, di fatto privilegia le unioni di comuni di grandi dimensioni, vanificando lo scopo originario della normativa. In questa ottica si prevede di introdurre un correttivo in via legislativa a tale fenomeno, al di là del quale la nuova normativa va valutata positivamente nel contesto di valorizzazione di efficienza del mondo delle autonomie.


inizio pagina  |  Icona Invia  |  Invia Icona Stampa  |  Stampa