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Il bilanciamento delle responsabilità tra Stato, regioni ed autonomie locali nel contenimento della spesa pubblica

Dottor Daccò - Direttore Centrale della Finanza Locale
7 maggio 2002

1. Premessa.

Il tema del bilanciamento delle responsabilità tra i diversi gradi amministrativi consente un esame sui due argomenti principali che coinvolgono lo Stato e gli enti locali.

Si trascura qui il terzo lato del problema che viene lasciato agli altri relatori e per non elevare le difficoltà delle interrelazioni fra un governo e l'altro.

Le materie da trattare sono ridotte a due anche per evidenti limiti di tempo.

In questi due temi si articolano un tema sempreverde ed un altro che deriva anche dal passato ma che nonostante numerosi studi non ha mai assunto la necessaria rilevanza.

Il primo argomento è l'assegnazione dei trasferimenti erariali agli enti locali e il conseguente sistema distribuzione.

Il secondo argomento è quello dei parametri gestionali nell'ambito degli enti locali e dell'importanza dell'intervento statale in materia.

Per l'esame dei trasferimenti erariali è necessario in questo momento analizzare le novità apportate dalle modifiche al titolo V della Costituzione, e le sue attuali prescrizioni. Da queste discendono conseguenze sulla situazione attuale dei trasferimenti che vanno considerate per costruire un nuovo sistema.

I parametri gestionali sono da considerare sia a livello locale che centrale per la costruzione di un metodo basato si cardini dell'efficienza, dell'efficacia e dell'economicità nonché della quarta "e" costituita dall'Europa.

Infine un breve riassunto nelle conclusioni per far emergere i punti nodali dei temi trattati.

2. Titolo V della Costituzione.

La recente modifica del titolo V della Costituzione, avvenuta nell'ottobre 2001, ha portato grandi cambiamenti nel rapporto fra Stato ed enti locali. Ha riconosciuto pari dignità alle autonomie locali ed alle regioni nei confronti dello Stato rivoluzionando così i precedenti rapporti. Ha inserito nuovi concetti quali quello della sussidiarietà che alcuni esemplificano nella frase "non faccia lo Stato ciò che possono fare le regioni, non facciano entrambi ciò che possono svolgere le autonomie locali". Il principio ha anche una forte connotazione a livello europeo ed è stato a lungo discusso ed adottato a Maastricht quando si è decisa l'istituzione di una moneta unica europea.

Sono oggetto della modifica costituzionale, e questo in particolare interessa ai nostri fini del contenimento della spesa pubblica, il sistema di finanziamento degli enti locali e le funzioni degli enti locali.

In particolare il finanziamento degli enti locali passa per i tributi da assegnare agli stessi, dalle compartecipazioni ai tributi erariali dal fondo perequativo per la fiscalità locale, quest'ultimo compito esclusivo dello Stato.

Vi è la necessità di distinguere a chi spetti il finanziamento degli enti locali se alle regioni o allo Stato. Infatti è vero che lo Stato ha competenza esclusiva in materia di perequazione delle risorse finanziarie ma può darsi, come sostengono taluni, che la perequazione può avvenire a livello regionale che la riverberano sugli enti locali. Si prefigura peraltro uno stato di subordine degli enti locali nei confronti delle regioni non previsto dall'attuale Costituzione.

Quanto poi alle spese degli enti locali, meglio funzioni, sono stabilite con legge dello Stato e sono finanziate integralmente con le cennate risorse.

3. Compiti dello Stato.

E' evidente, da quanto già esposto, che i compiti dello Stato sono quelli dello stabilire le funzioni pubbliche degli enti locali che devono essere finanziate con risorse e tutto quanto già elencato.

Tra i compiti che interessano il più importante è l'istituzione di "un fondo perequativo, senza vincolo di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante".

Si dà per scontato l'assunto che sia lo Stato a compiere nei confronti degli enti locali la perequazione. Il sistema, comunque, non cambia se si intenda effettuare la perequazione nei confronti delle sole regioni.

E' quindi necessario compiere studi in materia affinché siano assicurate adeguate risorse perequative. Si inizia dallo stabilire i tributi e le compartecipazioni assegnate per poi svolgere indagine sul livello potenziale "normale" dei tributi. Sarà da valutare se si intenda riconoscere anche lo sforzo fiscale.

In finale occorre rispondere alla domanda perché si intende considerare la perequazione fiscale nell'ambito del contenimento della spesa pubblica.

E' convinzione che una distribuzione perequata di risorse dia luogo a una spesa maggiormente mirata nei confronti delle funzioni pubbliche da affrontare. Si tenga conto, inoltre, che tra i fattori che pesano la perequazione fiscale è consuetudine inserire il fabbisogno di spesa.

Una "spesa maggiormente mirata" ottiene come risultato finale un sicuro contenimento della spesa.

4. Situazione degli enti locali.

I comuni e le province ricevono risorse che sono frutto di finanziamenti basati sulla spesa storica e che contengono notevoli differenze fra enti della stessa dimensione demografica e in condizioni socio economiche e territoriali analoghe.

In passato sono stati compiuti sforzi per dare agli enti locali fondi quanto più possibile uguali per gli enti in condizioni simili. I mezzi a disposizione non hanno consentito di assegnare risorse tali da pareggiare le differenze per cui sono rimasti notevoli divari acuiti negli ultimi tempi da distribuzione di trasferimenti erariali proporzionati a quelli in godimento. In questo modo sono state ampliate le differenze già esistenti tra gli enti.

Le dimensioni degli enti locali poi sono un fattore di squilibrio. Si consideri che fino a 5000 abitanti ci sono oltre 5.600 comuni e che fino a 1000 abitanti i comuni sono circa 2.000 e fino a 3000 abitanti i comuni sono più di 4.000.

Non siamo a livello della Francia che al conta oltre 36.000 comuni di cui oltre 27.000 sono compresi in quelli fino a 1000 abitanti.

Il problema della dimensione demografica è fortemente sentito in quanto negli enti piccoli è difficile attivare la leva tributaria ed anche se attuata i risultati sono modesti.

La situazione attuale degli enti locali comporta che prima di attivare la perequazione fiscale è indispensabile fornire a tali amministrazioni risorse il più possibile simili per enti in analoghe condizioni. Occorre prima verificare il fabbisogno di spesa standard per le funzioni pubbliche assegnate con la nuova Costituzione agli enti locali confrontarli con le risorse, comprendenti trasferimenti erariali e tributi obbligatori. Da questo confronto emergono gli enti che hanno diritto a contributi integrativi in quanto provvisti di minori risorse rispetto al fabbisogno di spesa standard.

Esula da questa analisi il metodo di determinazione della spesa standard che di per sé necessita di una trattazione separata per la sua complessità.

Anche qui rimane da porre la domanda di come possono collaborare gli enti al fine di un contenimento della spesa.

L'impegno deve essere preso nella direzione di adeguare, nei limiti del possibile, la propria spesa a quella standard ed in tal modo ottenere risparmi di spesa.

5. Parametri di gestione.

Altro settore di grande rilevanza in materia di contenimento della spesa è lo studio dei parametri di gestione degli enti locali.

Occorre analizzare brevemente come sono nati e a cosa servono.

I parametri sono indicatori che misurano ed analizzano i risultati delle amministrazioni pubbliche. E opportuno soffermarsi in particolare sulle questioni che riguardano l'uso di indicatori.

Il successo degli indicatori come strumento di valutazione non è un fenomeno solo italiano. Anche nelle esperienze di valutazione condotte all'estero, la costruzione di sistemi di misurazione delle attività pubbliche, basati su batterie di indicatori, è divenuta la pratica valutativa per eccellenza, apparentemente adattabile ad ogni situazione e della cui opportunità sembra non esservi alcun dubbio. Gli autori francesi sostengono che in certi casi non vi è differenza fra sistema di valutazione ed indicatori. Un'ulteriore conferma della rilevanza assegnata a questo particolare strumento e del sottile "fascino" che esso esercita sui decisori politici e su parte degli esperti e studiosi della materia ci proviene dall'Unione Europea che ha dedicato un volume alle modalità di produzione di indicatori ed alla loro applicazione ai diversi campi d'intervento dell'Unione.

Nel nostro paese la fortuna degli indicatori ha inizio nella seconda metà degli anni '80, quando legittime esigenze di razionalizzazione e responsabilizzazione nella gestione delle risorse all'interno della pubblica amministrazione ispirano una nuova concezione di management pubblico, caratterizzata da una maggiore attenzione ai risultati dell'azione amministrativa piuttosto che al mero rispetto di regole formali e procedurali. Nel giro di pochi anni si assiste ad una sorta di "epidemia degli indicatori", che in principio trova terreno fertile nelle prime e sperimentali esperienze di controllo di gestione realizzate negli enti locali, ma che in seguito si estende molto velocemente anche ad altri contesti istituzionali (Ministeri, Regioni, Università, ASL, ...). Dalla metà degli anni '90 in poi, la tendenza si radicalizza e diviene sempre più frequente leggere, su testi legislativi e documenti ufficiali, articoli che individuano negli indicatori lo strumento necessario per controllare e valutare, di volta in volta, politiche, programmi, progetti, organizzazioni, individui. Gi indicatori, in genere, sono intesi come strumento utile a valutare i risultati di singole organizzazioni o di sistemi di organizzazioni. In quest'ottica la costruzione degli indicatori si inserisce all'interno di un processo cognitivo ben più ampio e complesso teso a dare dei giudizi sui vari aspetti dell'operare di un'organizzazione, allo scopo di mettere chi la dirige, chi la controlla, o chi usufruisce dei suoi servizi, nelle condizioni di prendere decisioni migliori.

Tuttavia è difficile far emergere una definizione univoca e generalmente accettata di indicatore valido. Si può definire tale quello significativo per i fruitori del servizio e per l'opinione pubblica. Importante è che sia il più possibile semplice e significativo. Infine è opportuno che l'indicatore misuri gli elementi appropriati e ricerchi il giusto equilibrio tra valutazioni di tipo quantitativo, qualitativo ed economico.

Gli indicatori poi hanno come obiettivo finale il contenimento della spesa ossia di ottenere il massimo risultato con il minor impiego di mezzi possibile.

6. Stima di efficacia, efficienza ed economicità, quarta "e" l'Europa.

E' evidente che gli indicatori, sottesi ai parametri, comportano giudizi di efficienza, efficacia ed economicità.

Sono strumenti quanto mai utili anche se nella pubblica amministrazione hanno dato risultati controversi e criticati se applicati ai servizi amministrativi.

Non è qui il caso di spiegare la loro rilevanza né gli specifici contenuti. Temi assai complessi non perseguibili nello spazio di una breve relazione.

Occorre porre in evidenza come nel campo degli enti locali, invece, tali misuratori sono utili specie nel campo dei servizi al cittadino in quanto consentono un'apprezzata descrizione del servizio prodotto nella sua qualità e quantità.

Senza tali indici si è privi della possibilità di confronto sia nel tempo che nello spazio. Nel tempo si intende il paragone di indicatori dello stesso ente nei diversi anni, nello spazio si raffigura il confronto di indicatori fra i diversi enti.

Curiosamente si è inserita qui una quarta "e" rappresentata dall'Europa. Il suo ingresso è reso rilevante dall'istituzione da quest'anno dell'euro. In effetti l'euro condiziona, in senso positivo, gli altri tre sistemi di misurazione. Porta infatti al confronto con gli altri paesi europei con un unico indice di misurazione l'euro. Si pensi al confronto fra i comuni europei dei diversi servizi forniti. Si reputa però necessaria, per il paragone, la valutazione fra i servizi forniti in modo omogeneo. L'omogeneità poi deriva dall'identificazione non equivoca di servizi simili se non identici.

L'euro faciliterà valutazioni finora non consentite se non attraverso mediazioni ed ipotesi complesse.

8. Compiti locali.

Per sintetizzare i compiti degli enti locali in materia di indicatori si segnala che una ricerca inglese sugli indicatori di performance ha identificato una serie di linee di sviluppo progettate dalle amministrazioni locali di piccola dimensione che comprendono:
o le strutture per la direzione strategica, che prevedono la funzione di valutazione della performance e non una mera applicazione in un rigido processo;
o lo sviluppo di indicatori che riflettono le necessità e priorità locali e l'introduzione di piani integrati, nei quali gli indicatori di performance giochino un ruolo chiave;
o il coinvolgimento dei vertici delle amministrazioni locali nella valutazione qualitativa dell'offerta di servizi e dei risultati complessivi, quali ad esempio, il soddisfacimento dell'utente;
o il ruolo crescente dei rappresentanti politici nel determinare missione e finalità delle autorità locali nel definire i valori, ivi compresi validi indicatori, cui deve mirare l'operato delle ammmistrazioni; lo sviluppo di percorsi di ottimizzazione nell'erogazione dei servizi equivale a spingere le autorità locali verso l'individuazione di quegli indicatori chiave, pertinenti ai servizi offerti ed al ruolo svolto dall'autorità.

E' importante che questi indicatori di performance siano associati ad un intenso lavoro di raccolta di informazioni sulla gestione. Il continuo sviluppo di interventi di gestione orientata ai risultati può determinare un crescente interesse volto alla definizione di indicatori locali o spontanei. Nelle autorità locali è opportuno emerga il crescente impegno a sviluppare misuratori locali di prodotto e risultato, piuttosto che di input, e che considerino qualità ed efficacia, anziché unicamente gli aspetti economici.

Nella realtà locale italiana va segnalato che tra gli allegati ai modelli del conto del bilancio degli enti, fissati con il decreto del Presidente della Repubblica n. 194 del 31 gennaio 1996 sono compresi una serie di indicatori finanziari ed economici generali, di indicatori di entrata, di parametri di efficacia dei servizi indispensabili. Tali indicatori sono poi riportati sul certificato di conto consuntivo che gli enti locali inviano al Ministero dell'interno.

Compito precipuo degli enti locali è redigere con accuratezza questi indicatori per consentire al Governo centrale i successivi adempimenti a lui spettanti.

Gli enti locali peraltro per giustificabili difficoltà, derivanti dall'ampiezza dei compiti e dal ristretto numero di personale a disposizione, compilano in modo sommario ed inesatto le certificazioni e non consentono la redazione di indicatori aggregati per la scarsa significatività di quelli singoli.

9. Compiti del Governo centrale.

E' opportuno prima un riferimento normativo in considerazione dell'esistenza nell'ordinamento giuridico di compiti ben precisi in materia di parametri.

Il testo unico degli enti locali emanato con il decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, all'articolo 228 comma 7 pone a carico del Ministero dell'interno la pubblicazione di un rapporto annuale, con rilevazione dell'andamento triennale a livello di aggregati, sui parametri gestionali dei servizi degli enti locali indicati nella tabella di cui decreto del presidente della Repubblica n. 194 del 1996 che ha stabilito la forma dei modelli contabili degli enti stessi. I rapporti sono da pubblicare nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.

Si ritiene, quindi, opportuno che il Governo collabori con le autorità locali al fine di consentire confronti degli indicatori a livello nazionale, di fasce geo-economiche, regionale, provinciale e per fasce demografiche.

La definizione di indicatori di performance di altro tipo è lasciata all'iniziativa governativa cd anche in questo campo si sottolinea la necessità di semplicità e affìdabilità degli indicatori.

L'obiettivo è spingere le autorità locali alla misurazione dei risultati ed ai confronti per migliorare la quantità e qualità dei servizi.

A tal fine occorre depurare gli elementi di base degli indicatori dagli errori per consentire confronti che non siano viziate da inesattezze dei dati.

Attualmente è necessario che nei confronti sia data agli indicatori di valori di tendenza e non di giudizio la cui utilità è comunque indubbia pur con i ben noti limiti da non dimenticare nella valutazione generale dell'ente.

10. Conclusioni.

Il contenimento della spesa pubblica quindi può ottenersi attraverso l'utilizzo di due sistemi, il primo si avvale di una oculata distribuzione dell'intervento erariale nei confronti degli enti locali, il secondo sfrutta l'impiego di indicatori di efficacia efficienza ed ed economicità.

Del primo sistema sono state analizzate a fondo le difficoltà derivanti dallo stato delle cose che si riverberano sull'attuazione della nuova Costituzione. Il progetto di riordino dei trasferimenti erariali agli enti locali è in corso di redazione e sarà terminato entro il 20 maggio 2002. Sarà poi sottoposto all'organo politico per le conseguenti valutazioni.

Del secondo sistema sono state esposte in sintesi le teorie sugli indicatori e le loro difficoltà applicative. Va anche detto che vi sono studi concreti del relatore sugli indicatori esposti nel sito Internet del Ministero dell'interno, uno del convegno di Forlì del 2001 e l'altro del convegno di Catania dell'anno 2002.

Infine occorre segnalare che gli indicatori inviati con il certificato sul conto del bilancio dagli enti locali al Ministero dell'interno saranno aggregati per regioni, fasce geo economiche e demografiche e divulgati con apposito studio dal Ministero dell'interno entro la fine dell'anno in corso.


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