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Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

 

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L'adozione del bilancio consolidato da parte di province e comuni

 

 

di Giancarlo Verde
   Direttore centrale della Finanza locale del Ministero dell’interno - Vice Presidente dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali

Di consolidamento dei conti pubblici, anche a livello locale, se ne parla da molto tempo, ma l’interesse cresce per la maggiore attenzione dei cittadini per un’informazione completa sulle vicende, anche finanziarie del proprio comune o della propria provincia. Anche i nuovi moduli organizzativi, con il ricorso spinto alle esternalizzazioni e la creazione di società, richiede questa attenzione contabile e l’Osservatorio per la Finanza e la contabilità degli enti locali ha studiato delle linee guida .


Premessa


La materia del consolidamento dei conti pubblici non è argomento nuovo. Il moltiplicarsi dei centri di spesa, la necessità di conoscere e tenere sotto controllo la spesa pubblica, la modifica dei contesti istituzionali, sia verso l’alto (l’adesione all’Unione europea e alla moneta unica), sia verso il basso (vedi le spinte verso il federalismo) hanno indirizzato l’attenzione dei Governi più recenti verso la necessità di una lettura coerente e unitaria dei conti di tutte le realtà pubbliche di spesa.
Questo interesse si è accentuato con l’ingresso nella moneta unica e con i faticosi obblighi derivanti dal rispetto dei parametri di spesa e di indebitamento imposti dal patto di stabilità interno.
Nello stesso tempo va crescendo l’esigenza dei cittadini di ottenere documenti più completi e leggibili per l’esercizio del controllo politico sull’amministratore cui ha affidato direttamente il proprio mandato attraverso il voto, quella che viene definita «istanza di accountability ».


La necessità del consolidamento dei conti


L’attenzione sul comune, ente di prossimità, e quindi immediatamente vicino, unitamente allo sviluppo di uno spiccato atteggiamento critico verso comportamenti e situazioni gestionali, rende sempre più necessario che non solo la rappresentazione dei conti sia alla portata di tutti i cittadini e, quindi, anche di quelli non formati tecnicamente, ma anche che essa deve raccogliere le risultanze di tutte quelle altre articolazioni comunali che concorrono, più o meno direttamente, all’azione e ai risultati dell’ente.
La conoscenza dei conti nel pubblico, ha come scopo principale la ricostruzione dei flussi delle risorse finanziarie per valutarne l’efficacia. Essa deve riguardare tutte le iniziative dell’ente, comprese quelle poste in essere da altri soggetti giuridici, promanazione dell’ente, formalmente distinti ma sostanzialmente coincidenti con esso. Non sfugge, infatti, che le modalità organizzative sono indifferenti alla gran parte dei cittadini che fruiscono del servizio dell’azienda pubblica e hanno poca curiosità circa la qualificazione giuridica del fornitore dello stesso, ricondotto, nella sostanza, al comune. L’interesse del cittadino è, piuttosto, l’ottenimento di un servizio con buono standard di qualità e costo ragionevole.
Ma, nello stesso tempo, è proprio l’accentuarsi del fenomeno dell’affidamento dei servizi comunali a soggetti terzi, attraverso società, spesso a partecipazione pubblica e a volte di intera proprietà dell’ente locale, che induce a esplorare e definire le modalità di rappresentazione dei dati di bilancio di queste gestioni che, diversamente, sfuggirebbero alla valutazione unitaria e contestualizzata.
Il ricorso a società di emanazione dell’ente pubblico locale non rappresenta una clamorosa novità, infatti, già dal dopoguerra, con la crescita della domanda di servizi locali, le amministrazioni locali hanno iniziato a ricorrere a strumenti organizzativi più snelli e più idonei nelle caratteristiche a fronteggiare le mutate esigenze. Il diffuso ricorso all’istituzione di aziende pubbliche locali ne è la riprova. Certo il fenomeno negli ultimi anni è esploso, ma perché, come è noto, sono intervenute ulteriori e ben diverse motivazioni.
Le limitazioni alle assunzioni negli enti locali e il controllo sull’entità della spesa, con particolare riguardo a quelle per il personale, imposte dal rispetto del patto di stabilità interno, hanno costituito una formidabile spinta per gli amministratori locali verso la creazione di società di servizi pubblici con il solo intento di spostare le spese su altri soggetti. Con tali operazioni, infatti, è possibile ottenere una riduzione, invero solo formale, della spesa comunale, e specie quella di personale, con l’ulteriore utilità di eludere le limitazioni alle assunzioni e ricavare benefici apparenti, in ragione della avvenuta sottrazione dall’imputazione al bilancio comunale di spese ingenti, sostenute, invece, dalle società di servizi e quindi inserite nella loro contabilità, tra i propri costi.
Questa situazione, nota ai più, è comunque riemersa con la sua oggettività, di recente, in occasione della emanazione del DM 9 dicembre 2008 di individuazione dei nuovi rapporti dipendenti-abitanti (valido per gli enti dissestati ma assunto come riferimento dalla legge finanziaria anche in relazione ad alcune situazioni riguardanti i vincoli del patto di stabilità). Infatti, i nuovi parametri sono molto più alti, rispetto al passato, per effetto dell’avvenuto trasferimento di personale dagli enti locali alle società.
Anche la commissione tecnica che sta lavorando presso la Conferenza unificata per l’individuazione dei parametri e criteri di virtuosità, previsti dall’art. 76, c. 6, del DL n. 133 del 2008, finalizzati alla definizione di specifici obiettivi di risparmio sulle spese di personale, sta valutando in che termini comprendere tra le spese, anche quelle sostenute per il personale dipendente da aziende partecipate degli enti locali, seppure in quota parte, avendo preso atto di quanto sia diffusa la gestione dei servizi locali attraverso società e aziende partecipate, presso le quali sono state trasferite cospicue risorse umane provenienti dagli enti locali.
Questo ha determinato due ordini di problemi:
- il primo è dato dall’impatto di questi comportamenti elusivi sulla spesa pubblica allargata,
- il secondo è dato dalla perdita di controllo sulla effettiva significatività dei conti locali, la cui visione in nessun caso può essere imprecisa, posto che questi elementi conoscitivi sono quelli portanti delle scelte politiche di finanza pubblica.


I collegamenti con il federalismo fiscale


Oggi, poi, alla vigilia di importanti scelte per l’attuazione del federalismo fiscale, il consolidamento dei conti pubblici locali assume una centralità indiscussa per l’assunzione di decisioni politiche efficaci e corrette nei presupposti.
Punto di partenza di questa operazione è l’attuale base conoscitiva contabile delle realtà locali, formata dal bilancio di previsione e dal rendiconto i cui certificati (in pratica degli estratti) sono trasmessi al Ministero dell’interno e da questi elaborati e diffusi, ma dai quali era possibile ricavare solo alcuni elementi sul fenomeno delle partecipazioni.
Tali documenti, peraltro, stanno assumendo un’importanza strategica in questo periodo di importanti riforme istituzionali in quanto danno la possibilità di avere una visione globale della realtà degli enti locali, riportando la parte essenziale e significativa dei conti locali. Inoltre grazie alla loro flessibilità, (sono adottati con decreto ministeriale) possono essere adattati alle diverse ed emergenti necessità conoscitive.
Per questi motivi, adeguandosi all’attualità, il certificato di conto consuntivo 2008, di imminente emanazione, comprenderà dei nuovi quadri dai quali sarà possibile ricavare elementi di impatto sul patrimonio attivo e passivo dei debiti e crediti verso aziende e società. Non si tratta, naturalmente, di un consolidamento dei conti in senso stretto, in quanto ciò attualmente non è possibile. Infatti, salvo rarissime eccezioni, non esistono ancora contabilità integrabili tra enti e loro partecipate. Siamo però al cospetto di una concreta azione per fare emergere notizie dettagliate almeno sul numero e il settore operativo delle aziende e società, la percentuale di partecipazione o di capitale di dotazione, l’entità del fatturato o del valore della produzione, il patrimonio netto e il risultato di esercizio. Insomma un nucleo essenziale di conoscenza della realtà delle partecipate che rappresenta un primo momento di avvicinamento a quello che sarà l’imminente consolidamento dei bilanci.


La normativa vigente


E’ anche doveroso, però, dare atto che  la legislazione sull’ordinamento finanziario e contabile non ha completamente dimenticato le gestioni non curate direttamente dall’ente e le diverse forme organizzative utilizzate per garantire servizi ai cittadini in quanto, nell’ambito dello stesso, regole e modalità per l’esposizione di dati contabili connessi a partecipazioni e gestione di servizi assicurati al di fuori dell’ente, sono rimesse alla sensibilità dell’ente stesso, attraverso il regolamento di contabilità.
Infatti, all’art. 152 del Tuel n. 267/ 2000, si prevede che « il regolamento di contabilità assicura, di norma, la conoscenza consolidata dei risultati globali delle gestioni relative ad enti ed organismi costituiti per l’esercizio di funzioni e servizi.», mentre al successivo art. 172 viene previsto che al bilancio di previsione sono allegati diversi documenti, tra i quali, « le risultanze dei rendiconti o conti consolidati delle unioni di comuni, aziende speciali, consorzi, istituzioni, società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici, relativi al penultimo esercizio antecedente quello cui il bilancio si riferisce».
Ulteriori riferimenti al consolidamento dei conti si ritrovano in sede di rendicontazione. L’art. 230 del Tuel, al c. 6, precisa che: « Il regolamento di contabilità può prevedere la compilazione di un conto consolidato patrimoniale per tutte le attività e passività interne ed esterne. ».
Si tratta nel complesso di previsioni sostanzialmente blande, in particolare quell’inciso “di norma” dell’art. 152 che rende facoltativo l’adempimento, ma almeno rendono il senso che la questione è emersa e ha meritato un momento di specifica attenzione, seppure non cogente.
Le esternalizzazioni di servizi attraverso società partecipate, come il neologismo affermatosi riassume queste figure, hanno oramai raggiunto livelli tali che impattano notevolmente sui bilanci locali e sulle scelte politiche a monte dello stesso (e con quali risultati lo dicono anche i numerosi casi di enormi squilibri di bilanci comunali e provinciali dovuti a passività di aziende e partecipate) e, quindi, devono in qualche modo essere riportate nell’alveo dei conti comunali e provinciali di cui sono sostanzialmente parte. E questo lo affermano oltre al buon senso, le leggi dello Stato, la dottrina e recentemente anche la giurisprudenza della Corte dei conti.
Quelli che sono appena stati richiamati sono momenti di attenzione al problema che risultano lodevoli, ma scarsamente incisivi e vanno rafforzati, vista l’evoluzione che tutta la materia per la finanza e la contabilità degli enti locali ha avuto negli ultimi anni.


Il ruolo dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali


In questo contesto è stato chiamato ad offrire il proprio contributo anche l’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, cui il Ministro non solo ha affidato la revisione dei principi contabili, ma anche l’individuazione dei principi per il consolidamento della contabilità di comuni e province con quella delle loro aziende e società partecipate.
Il primo mandato è oramai concluso. Infatti, l’Osservatorio ha congedato i nuovi principi contabili, la cui versione definitiva, vagliata favorevolmente anche dalla Corte dei Conti  e delle associazioni rappresentative degli enti e dei revisori contabili, è in corso di divulgazione ufficiale da parte del Ministero dell’interno.
Nello stesso tempo,  con il qualificato apporto di uno specifico gruppo di lavoro, è stata anche approvata una prima bozza di principi contabili sul consolidamento dei conti locali, con l’obiettivo di offrire al nuovo Osservatorio subentrante un documento di base per avviare il confronto con gli altri enti istituzionali interessati nonché una sperimentazione con quei comuni e province che si sono dichiarati disponibili.
L’Osservatorio ha preferito tralasciare per il momento la possibile innovazione legislativa che scaturirà dalla riforma sul federalismo fiscale, fondata peraltro anche sulla individuazione del costo standard dei servizi e, senza aver nessuna intenzione di ingerirsi nelle competenze legislative, ma nella convinzione di poter rimediare a una carenza oggettiva,  ha ritenuto, con la sua autorevolezza, di poter individuare indirizzi generali per sostenere gli enti più avveduti nelle scelte gestionali. Tali indirizzi saranno di carattere provvisorio e non obbligatori, proprio nell’attesa che intervenga l’auspicato adeguamento della legislazione di settore.
Conseguentemente l’attività di approfondimento è partita proprio dalla normativa in vigore che, come visto, già contiene, seppure in modo poco specifico, precetti che suppongono la visione contestuale e collegata delle risultanze di tutte le componenti che incidono sui risultati di gestione e sul patrimonio. Ciò nonostante è facilmente riscontrabile che, eccetto casi limitati, la genericità delle regole e le difficoltà organizzative e gestionali, hanno costituito un alibi per adempimenti di facciata che quanto a contenuti nulla hanno apportato alla migliore e reale conoscenza della gestione complessiva. Appare quindi coerente con tale premesse, la decisione dell’Osservatorio di pervenire alla individuazione di indicazioni semplici e chiare agli enti, che non costituiscano ulteriori appesantimenti, ma favoriscano la convinta partecipazione degli amministratori e degli operatori a scelte di modelli gestionali e contabili coerenti con la nuova realtà che vede la presenza non più trascurabile di società partecipate, (spesso di intera proprietà), che assicurano numerosi servizi e che muovono masse finanziarie di tale livello da essere determinanti per il bilancio dell’ente, a volte, purtroppo, negativamente.
La materia è certamente complessa, ma il ruolo che intende ricoprire l’Osservatorio, anche attraverso la divulgazione delle esperienze positive, è quello di offrire agli enti locali impulsi e suggerimenti per una reale e completa attività di programmazione e controllo dell’uso delle proprie risorse complessive, che sia sorretta da un’accurata evidenziazione della situazione finanziaria complessiva dell’ente, in tutte le sue articolazioni e, non da ultimo, da  una leggibile esposizione dei risultati raggiunti.
L’azione dell’Osservatorio non è disgiunta da un essenziale momento di sperimentazione sul campo in quanto le realtà sono molto diversificate ed il rischio potrebbe essere quello di un esercizio dottrinale che nessuno auspica.
In tal senso torna utile la disponibilità offerta da un numero congruo e significativo di enti che saranno coinvolti nell’applicazione dei principi, appena questi perverranno a una loro organica definizione.
Gli esiti della sperimentazione permetteranno di giungere ad una versione definitiva e più calzante dei principi, in modo da offrire anche al legislatore impegnato sul federalismo fiscale elementi essenziali che torneranno utili specialmente nell’esercizio delle deleghe operative.      


Tratto dall’intervento al  Convegno su “Bilancio consolidato ed enti locali”, Firenze, 18 febbraio 2009.

Cfr. G. Verde, “L’accountability come strumento a garanzia dei diritti civili e sociali del cittadino”, in Azienditalia n. 11/2008, pag. 801.

 

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