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Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

 

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Accountability nelle amministrazioni locali - segnali di evoluzione

(di Giancarlo Verde)

Roma, 22 aprile 2008

 

 

L’attenzione del Ministero dell’interno sui sistemi e le regole contabili degli enti locali è sempre stata elevata ed indirizzata non solo alle specifiche tecniche per tenere la contabilità ma anche a come poteva trovare una migliore diffusione la comunicazione dei dati dei bilanci, che rappresentano essenzialmente questioni di valenza contabile, ma in molti casi, grazie ad un diverso stile espositivo, sono portatori di innumerevoli notizie ed elementi conoscitivi extra contabili. A tal fine è stato previsto che i certificati di bilancio degli enti locali contengano numerose informazioni relativamente ai servizi assicurati ai propri cittadini dalle amministrazioni locali.
In tale contesto non sono mai stati trascurati l’obbligo di preservare l’equilibrio dei conti pubblici, nonché le esigenze di pervenire all’armonizzazione delle rappresentazioni contabili locali con quella dello Stato e dell’Unione Europea e quella di poter conoscere e valutare l’impatto sui bilanci locali delle misure fiscali e di controllo della spesa pubblica adottate al centro. Ma, poiché del diritto di cittadinanza, il cui esercizio è attentamente sostenuto dal Ministero dell’interno, fa pienamente parte il diritto della comunità gestita di poter facilmente comprendere e valutare i fenomeni gestionali che la coinvolgono da vicino, anche attraverso strumenti della contabilità più immediati e divulgativi, si è cercato di valorizzare anche questi ultimi.
Quando i bilanci locali si alimentavano quasi esclusivamente di trasferimenti statali, rivestiva la massima importanza il rapporto annuale sui trasferimenti erariali e si studiavano principalmente i flussi finanziari dallo Stato verso gli enti locali, in quanto queste risorse sostenevano gran parte della spesa di comuni e province. Rilevante era principalmente l’aspetto finanziario, specie per i riflessi, in termini quantitativi, sul disavanzo del bilancio statale.
Nei primi anni 90, il recupero dell’autonomia finanziaria di comuni e province, cui era stata restituita una reale e significativa autonomia tributaria, congiunta alla parallela introduzione della elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia, hanno portato a modalità gestionali delle risorse di bilancio, legate alla più accentuata responsabilità politica di sindaci e presidenti, eletti sulla base di specifici programmi e obiettivi. I responsabili politici degli enti locali, scelti su questi presupposti, sono stati chiamati, quindi, a dimostrare di aver realizzato i primi e raggiunto i secondi, ricevendo l’attenzione di gran parte dei cittadini circa l’uso delle risorse ricevute. Nello stesso periodo, anche grazie a precisi stimoli legislativi, ha cominciato ad affermarsi il concetto che i servizi si dovevano pagare ed i relativi costi dovevano sempre evidenziarsi, anche se coperti attraverso la fiscalità generale.
Efficacia ed efficienza, sono termini che hanno cominciato faticosamente ad acquistare un significato reale ed i riflessi normativi si rinvengono, non casualmente, nel decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, laddove si tratta anche di contabilità economica, e nel successivo Dpr 31 gennaio 1996, n. 194, che approva tutta la modulistica contabile degli enti locali, nell’ambito della quale, come accennato in precedenza, spiccano, nel modello del conto del bilancio, le tabelle contenenti, in serie triennale, i parametri gestionali, ossia gli indicatori riguardanti alcuni aspetti sia dell’entrata che di alcuni servizi, distinti in indispensabili, a domanda individuale e diversi.
Gran parte di questi significativi dati contabili confluiscono nei certificati di bilancio che pervengono al Ministero dell’interno e da questi sono elaborati e diffusi, grazie alle moderne tecnologie che la rete internet permette e di cui, con grande tempestività, l’interno si è avvalso, non solo a vantaggio delle numerose Amministrazioni ed Istituzioni pubbliche interessate agli enti locali ma anche a vantaggio di questi ultimi. In tal modo, circolano in rete e sono facilmente consultabili, informazioni analitiche sul grado di autonomia finanziaria  e tributaria di ogni singolo ente e chiunque si può documentare a distanza, sui trasferimenti di cui gode un ente locale, di come questi spenda le proprie risorse, del livello di efficienza dei servizi offerti, nonché dell’efficacia della spesa. Gli stessi enti locali possono ricavarne grande utilità per l’autonoma valutazione dell’attività amministrativa e gestionale e per un supporto decisionale, attraverso serie storiche di dati dell’ente oppure operando una comparazione con i dati di enti simili.  
Forse i tempi di esordio di questa particolare modulistica e del trattamento informatico dei suoi contenuti non erano sufficientemente maturi per valutare pienamente le potenzialità di queste esposizioni contabili e perché ne fosse apprezzata compiutamente l’utilità. Infatti, le modalità di compilazione di questi quadri, da parte degli enti, salvo casi particolari, ha denotato, inizialmente, scarsa attenzione ed elevato livello di inattendibilità dei dati, peraltro non sempre riportati, lasciando trasparire, per lungo tempo, il limitato interesse sull’argomento. Sulla questione è però apprezzabile una recente inversione di tendenza legata probabilmente anche alle difficoltà economiche del Paese, che si riverberano pesantemente a livello locale, spingono verso una razionalizzazione dei servizi ed inducono alla ricerca di maggiore efficienza, per abbattere i costi e mantenere inalterato il livello dei servizi, cui il cittadino difficilmente rinuncia. Questa manovra passa necessariamente per una maggiore conoscenza e consapevolezza dei costi e dei ricavi di tali servizi che solo un moderno sistema di contabilità può offrire, oltre che per una loro comparazione con le altre realtà.
Alla descritta maturazione non deve ritenersi estraneo l’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali che, disciplinato normativamente, opera presso il Ministero dell’interno sin dal 1995. Quest’importante organo consulenziale del Ministro dell’interno, che ha iniziato a lavorare sotto l’egida del Dott. Giuncato ed oggi è guidato dal Presidente emerito della Corte dei conti, prof. Staderini, sin dall’approvazione dei primi principi contabili per gli enti locali ha sottolineato la necessità di adottare una contabilità economico patrimoniale e altre forme di contabilità che esaltino anche la fruibilità diffusa della rendicontazione, quella che tecnicamente viene definita accountability.
Nel solco di questa tradizionale attenzione nasce la recente approvazione, nel giugno 2007, delle linee guida per la rendicontazione sociale negli enti locali: rispondere ai bisogni di accountability sociale e quindi di corrispondere alle esigenze conoscitive dei diversi portatori di interesse.
Infatti, questo tipo di rendicontazione offre anche ai soggetti non particolarmente preparati sotto l’aspetto tecnico, una chiave di lettura dei risultati ottenuti e degli impatti, sia in termini economici che sociali ed ambientali, completi di momenti di confronto con la pianificazione e programmazione, in sostanza delle performance raggiunte in relazione alle responsabilità affidate. Essa verte non solo su aspetti qualitativi (descrizioni) ma anche quantitativi (indicatori) e mira a far comprendere il grado di raggiungimento degli obiettivi economico-finanziari ed il complessivo grado di benessere sociale raggiunto dall’ente nel periodo. Questa amplificazione della comunicazione sostiene il gestore politico, conferendo maggiore trasparenza e visibilità alle scelte politiche adottate, ma aiuta anche i cittadini amministrati nelle loro valutazioni critiche sui risultatio ottenuti e le modalità attuate per raggiungerli. Nello stesso tempo riveste i connotati di un irrinunciabile strumento di controllo, pianificazione e programmazione, utile per gli operatori degli enti locali.
L’interesse che l’argomento recentemente attira aggiunge convinzione e stimoli a continuare sulla strada intrapresa.
Con quali le prospettive?
A breve, forse prima dell’estate, se si riuscirà per tempo a ricevere l’utile avviso della Corte dei conti e del Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero dell’interno, divulgherà una versione aggiornata dei principi contabili predisposti dall’Osservatorio, nella quale la rendicontazione sociale troverà lo spazio che le compete.
Altro ambito che non sarà trascurato è quello delle ulteriori esigenze conoscitive che stanno emergendo prepotentemente a causa della frammentazione organizzativa che contraddistingue moltissimi enti locali di fascia medio grande (per intendersi quelli sopra i 5.000 abitanti), che ricorrono con sempre maggior frequenza alla gestione dei servizi in forma esternalizzata, attraverso società di diritto privato, delle quali sono proprietarie parzialmente o totalmente.
Queste nuove modalità gestionali hanno preso piede e sono state stimolate non solo dal diffondersi di teorie dottrinali che hanno esaltato le forme organizzative e gestionali privatistiche, magnificandone le caratteristiche di efficienza, ma probabilmente anche da più prosaiche necessità di sottrarsi ai perduranti e rigidi vincoli assunzionali, nonché di alleggerire formalmente i bilanci locali da cospicue risorse per spese correnti, da tenere sotto controllo, e possibilmente comprimere, ai fini di raggiungere gli obiettivi assegnati annualmente dal patto stabilità interno.
Il proliferare di società di gestione dei servizi pubblici, anche in campi diversi da quelli tipici dei trasporti e dei servizi ambientali, comporta però che importanti aspetti di scelta e gestione siano vissuti e contabilizzati in un contesto formalmente estraneo all’ente locale, nonostante, nella sostanza, siano a pieno titolo questioni incidenti sull’ente e sui suoi cittadini. E proprio a motivo di queste sostanziali ricadute, non è casuale che la recente giurisprudenza della Corte dei conti pervenga ad una visione unificata, sotto l’aspetto della responsabilità contabile, delle vicende degli enti locali e delle loro aziende e società interamente partecipate.
In un’utile logica estensiva, la visione consolidata dei conti degli enti locali deve però necessariamente comprendere anche le aziende e società non interamente partecipate.

Su questo argomento, l’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali ha pertanto ricevuto dal Ministro dell’interno, tra gli altri compiti affidati per il 2008, anche quello di approfondire i diversi aspetti contabili di queste modalità gestionali, per giungere alla emanazione di specifiche linee guida, utili per la compilazione di un bilancio comunale e provinciale consolidato, ossia integrato con i risultati contabili delle aziende e società partecipate e presto gli enti potranno disporre anche di questo ulteriore strumento di supporto per la migliore gestione della contabilità.

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