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RELAZIONE SUI TRASFERIMENTI ERARIALI NELLA FINANZIARIA 2002

10 aprile 2002

1. Trasferimenti agli enti locali nella finanziaria 2002.

Il panorama dei trasferimenti agli enti locali nella finanziaria 2002 è alquanto vasto e va dall'accenno ai nuovi criteri di distribuzione dei contributi con il loro più volte ripetuto rinvio aI 2003 di un decreto legislativo 244 del 1997 mai applicato ad una precisa definizione dei tempi di assegnazione dei fondi. Risulta anche una tempestiva applicazione della legge costituzionale con l'assegnazione di una compartecipazione all'addizionale sul reddito di imposta delle persone fisiche (IRPEF). Inoltre fra le note dolenti si registrano una decurtazione dei trasferimenti erariali e una sanzione in caso di mancato rispetto del patto di stabilità.

Per quanto riguarda poi l'effettiva distribuzione dei trasferimenti si registra un incremento per tutti gli enti locali ed un incremento per gli enti sottomedia rispetto alla media nazionale della propria fascia demografica.

Quest'ultimo fondo ~ poi analizzato in profondità per gli enti locali passando poi ad altri fondi ed alle conclusioni.

2. Cenni generali sui trasferimenti.

L'affresco che va disegnato ha per temi tre componenti ricorrenti: la ridistribuzione dei fondi agli enti locali con criteri obiettivi da anni studiati e mai applicati; l'assegnazione tempestiva dei fondi cadenzati con apposita graduazione tale da contemperare l'esigenza dei flussi finanziari dello Stato e degli enti locali; una diversa composizione dei fondi assegnati agli enti per adeguarsi alla modifica del titolo V della Costituzione.

2.1. Nuovi criteri di distribuzione dei fondi e loro rinvio.

In effetti la finanziaria 2002 fa più volte cenno alla ridistribuzione da effettuare con il decreto legislativo 244 del 1997, da allora mai applicato e rimandato di anno in anno sino al 2003, ma onestamente non ~ credibile l'utilizzo di un sistema ritenuto superato al punto di sostituirlo con una delega per il riordino dei fondi apparsa in una legge del 1999 e poi scaduta per mancata attuazione. In realtà l'Osservatorio per la contabilità e la finanza degli enti locali ha condotto studi sull'argomento mai pubblicati perché gli esiti analoghi a quelli del decreto legislativo n. 244 del 1997 ne sconsigliavano la distribuzione. Studi paralleli condotti dall'Associazione nazionale dei comuni italiani hanno avuto analogo esito. Ha pesato fortemente sulla mancata applicazione degli studi il principio del fondo chiuso ossia del togliere i fondi ai comuni sovradotati di trasferimenti, qualsiasi sia il sistema applicato, per attribuirli ai sottodotati. E' da rilevare che i sovradotati non coincidono con i comuni ricchi e che comunque gli enti stanno offrendo servizi con tali contributi e la riduzione dei fondi non potendo comportare la chiusura o il ridimensionamento dei servizi, almeno nel breve periodo, determina sicuramente una brusca impennata della pressione fiscale locale.

E' chiaro che occorre ricorrere a fondi freschi o meglio aggiuntivi per finanziare il riordino e questi sono stati reperiti dalle economie del fondo sviluppo investimenti.

Quindi si può sperare che nuovi studi ed una nuova delega siano svolti nel più breve tempo possibile così come ha promesso il Ministro dell'interno in una sua audizione in Parlamento e così come è stato confermato nella Conferenza unificata alla presenza del Presidente del consiglio Berlusconi.

Gli studi sono già in corso presso l'Osservatorio per la finanza e contabilità degli enti locali avente sede presso il Ministero dell'interno. In grande sintesi si può spiegare il metodo. Il primo passo è la determinazione della spesa corrente standard per fascia demografica poi si confronta con le risorse di ogni singolo ente e se le risorse dell'ente sono inferiori alla spesa standard della fascia demografica di appartenenza allora l'ente ha diritto ad un contributo integrativo.

Tre sono i problemi che emergono in tale metodo: la scelta del modo di determinazione della spesa standard; il tipo di risorse dell'ente da considerare per il confronto; il reperimento dei fondi per finanziare i contributi integrativi.

La spesa standard può essere disaggregata per servizi e poi di nuovo ricomposta. Altro metodo è la definizione dei determinanti unitari della spesa standard con l'ausilio delle regressioni multiple. Detti determinanti unitari moltiplicati per il numero degli abitanti dell'ente interessato quantificano la spesa standard del singolo ente. Altro problema connesso è se utilizzare la spesa per i servizi indispensabili oppure l'intera spesa corrente. Nel secondo caso si scelgono alcuni servizi ritenendo che costituiscano i servizi base per i quali lo Stato deve obbligatoriamente intervenire. Fino all'intervento del decreto legislativo n. 267 del 2000 la scelta per i servizi indispensabili era prevista dalla legge ora non più. Rimane quindi aperta la scelta tra l'intera spesa corrente o una sua parte.

Le risorse poi devono comprendere i trasferimenti erariali di parte corrente, i tributi a carattere obbligatorio, le compartecipazioni ai tributi erariali ed una percentuale standard di entrate da servizi.

E' evidente infine che risulta difficile reperire fondi pari ai contributi integrativi necessari. Un calcolo effettuato di recente prevede che per colmare i divari tra spesa standard e risorse siano da reperire 2 miliardi di euro. Le possibilità finanziarie limitate dello Stato sono note a tutti ed è opportuno riservare tutte le maggiori risorse annuali al fine di assegnare a tutti gli enti risorse uguali a parità di condizioni. I fondo annuali consentiranno di eliminare gradualmente le differenze in un periodo di 8 anni se i fondi stanziati sono di 250 milioni di euro annui.

L'Osservatorio ministeriale sta svolgendo studi accurati per sciogliere tali nodi. E' comunque chiaro che per scrivere la delega per il riordino dei trasferimenti occorre seguire la metodologia anglosassone che a norme di questa complessità fa precedere studi completi in ogni dettaglio che espongono i relativi risultati.

2.2 Tempi di assegnazione dei trasferimenti erariali agli enti locali.

La normativa della finanziaria 2002 prevede che, sino alla revisione del sistema dei trasferimenti erariali, un decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, individua le modalità con cui sono attribuiti i contributi erariali agli enti locali. Sono esclusi gli enti soggetti a monitoraggio e cioè tutte le province e i comuni superiori a 50.000 abitanti.

Il decreto è stato emanato in data 21 febbraio 2002 ed ha previsto una divisione in tre rate dei contributi ordinario, perequativo per la fiscalità locale e consolidato. La prima con scadenza il 28 febbraio, la seconda con scadenza il 31 di maggio e la terza il 31 di ottobre.

Per quanto riguarda la compartecipazione all'addizionale IRPEF le scadenze sono state fissate per il 50 per cento al 31 di marzo e per il rimanente al 31luglio.

Per il fondo sviluppo investimenti le scadenze sono previste al 30 di giugno ed al 31 di ottobre.

Come si può notare i flussi sono perfettamente calibrati in modo da consentire un afflusso di cassa per gli enti locali simile a quelli del passato ed un deflusso per lo Stato il meno possibile concentrato. Valga per esempio la compartecipazione all'Irpef che segue dopo un mese la prima rata e completa il flusso della stessa. Occorre precisare che la compartecipazione rappresenta circa il 40 per cento dei trasferimenti erariali.

Per quanto riguarda il fondo sviluppo investimenti che serve per pagare le rate per ammortamento dei mutui le sue scadenze seguono per quanto possibile la scadenza dei mutui. La seconda le anticipa così come avveniva negli anni precedenti.

Vale la pena ricordare che per i comuni superiori a 50.000 abitanti e per tutte le province le assegnazioni avvengono al raggiungimento di una percentuale del fondo di cassa rispetto ai trasferimenti erariali o per fax in relazione alle necessità dimostrate. Recentemente, per esigenze tecniche del Ministero, la richiesta avviene per fax.

2.3 Diversa composizione dei fondi per effetto delle modifiche al titolo v della Costituzione.

E' evidente che la nuova norma costituzionale apporterà effetti sul finanziamento agli enti locali.

In qualsiasi caso, indipendentemente a chi sia assegnata la competenza, se alle regioni o allo Stato emerge la necessità di consolidare i trasferimenti agli enti locali ormai distinti in numerosi rivoli. La visione di Internet nel quale sono esposti i trasferimenti erariali assegnati al singolo ente può rendere evidente la necessità. Si leggono un centinaio di voci per ente, occorre ridurle a quattro o cinque voci consolidando il resto.

Infine la riforma costituzionale del titolo v, definisce come competenza statale un fondo relativo alla perequazione delle basi imponibili.

necessario svolgere studi su questo argomento. Si può riferire in relazione ad esperienze già maturate.

Studi già effettuati pongono come riferimento un punto di aliquota dell'imposizione, ad esempio dell'imposta comunale sugli immobili e rispetto al gettito di questo si calcola per singolo ente l'introito per abitante. Le variazioni in aumento e in diminuzione si calcolano in relazione al gettito nazionale per abitante della fascia demografica dell'ente interessato. Nel caso in cui la variazione sia in diminuzione, ossia l'ente ha un valore inferiore a quello nazionale della propria fascia demografica, all'ente spetta il contributo integrativo. Se l'integrazione sia pari all'intera differenza o ad una parte di essa dipende dal fondo statale che verrà stanziato.

3. Compartecipazione al reddito dell'imposta sulle persone fisiche.

La recente modifica al titolo V della Costituzione, entrata in vigore definitivamente nell'ottobre 2001, ha anche stabilito che tra i finanziamenti per gli enti locali siano da prevedere compartecipazioni ai tributi erariali.

Con tempestività la legge finanziaria 2002 individua tale compartecipazione nel 4,5 per cento del gettito della compartecipazione all'Irpef per gli anni 2002 e 2003, a modifica di analoga legge del 2001. Per l'anno 2002 il riparto avviene sulla base di dati statistici già pervenuti ed il riparto è stato già effettuato. Per l'anno 2003 la metodologia è più complessa e forse necessita di modifiche.

Peraltro con la finanziaria 2001 nel caso in cui, per il singolo ente, il gettito della compartecipazione supera i trasferimenti erariali la differenza rimane acquisita al bilancio dell'ente locale. Le somme non recuperabili ammontano a circa 100 milioni di euro con relativa minore entrata per lo Stato e gli enti in questa condizione sono circa 600.

Con la finanziaria 2002, per i noti motivi, questa minore entrata per lo Stato non è stata consentiti e quindi il gettito della Irpef del singolo ente è limitato ai trasferimenti del medesimo ente.

Per concludere l'argomento si ricorda che è stato gia detto che la compartecipazione rappresenta circa il 40 per cento dei trasferimenti erariali correnti 2001 ai comuni. Infatti i trasferimenti 2001 sono stati 10,800 miliardi di euro ed il valore della compartecipazione è di 4,350 miliardi di euro pari al 40 per cento dei trasferimenti.

4. Note dolenti.

4.1 Premessa.

Fra le note dolenti, come già detto, sono elencate la detrazione ai trasferimenti erariali e la sanzione per mancato rispetto al patto di stabilità. Queste due categorie causano notevoli difficoltà agli enti locali e rischiano di aumentare il numero degli enti finanziariamente dissestati.

4.2 Detrazione ai trasferimenti erariali.

Le decurtazioni dei trasferimenti erariali sono dovute alle misure di contenimento della spesa quali le restrizioni nelle assunzioni di personale e le minori spese derivanti dagli acquisti con limiti di acquisto nelle gare pari ai prezzi Consip.

La detrazione dai contributi erariali sono 1' 1 per cento per il 2002, il 2 per cento per il 2003 ed il 3 per cento per il 2004.

Nel 2002 la detrazione di 100 milioni di euro è compensata dai contributi derivanti dal 50 per cento delle economie del fondo sviluppo in vestimenti. Nel 2003 la detrazione è 120 milioni di euro e nel 2004 è di 240 milioni di euro, tenuto conto della compartecipazione all'Irpef.

4.3 Sanzione per il patto di stabilità.

La sanzione è pari alla differenza tra il risultato previsto dal patto di stabilità per i pagamenti e quello ottenuto dall'ente.

Tale sanzione sembra essere grave per gli enti di maggiore dimensione demografica ed è perciò che la Camera dei deputati, 1' 11 aprile 2002, in sede di approvazione del decreto-legge n. 13 del febbraio 2002 ha stabilito che il massimo della sanzione è pari al 30 per cento dei trasferimenti erariali correnti (contributo ordinario, perequativo per la fiscalità locale e consolidato) degli enti locali.

Il decreto-legge torna al Senato per 1'approvazione definitiva.

5. Contributo integrativo ai comuni sottodotati per l'anno 2002.

5.1 Per il contributo integrativo ai sottodotati dei trasferimenti erariali viene analizzata la normativa della finanziaria 2002 e l'esito delle assegnazioni.

5.2 Normativa..

La normativa della finanziaria 2002 prevede un forte contributo integrativo per gli enti sottodotati dei trasferimenti erariali. La sottodotazione, in attesa del già citato riordino, è calcolata in base alle risorse per abitante dei comuni. Le risorse sono quelle derivanti dai contributi 2001 ordinario, perequativo per la fiscalità locale e consolidato aumentata dall'imposta comunale sugli immobili 1993 obbligatoria al netto dell'Invim 1992. La risorsa per abitante del singolo ente è confrontata con quella per abitante della relativa fascia demografica. Nel caso in cui la risorsa per abitante dell'ente sia inferiore a quella nazionale all'ente spetta la differenza per arrivare alla media nazionale. L'importo teorico spettante al singolo ente si ottiene moltiplicando la differenza per il numero di abitanti dell'ente. Per sanare tutte le differenze occorrono circa 2 miliardi di euro. L'importo effettivo è dipeso dai fondi a disposizione che nel 2002 , almeno al momento, sono di circa 220 milioni di euro.

5.3 Analisi delle assegnazioni dei contributi.

I comuni cui sono stati assegnati i contributi integrativi sono circa 4800 e sono quindi superiori alla metà degli enti interessati.

Dalle tre tabelle allegate risulta una analisi completa delle attribuzioni a livello di fascia geoeconomica, di regione e di fascia demografica.

Per le fasce geoeconomiche si può evidenziare che le prime due (nord occidentale 6,47 euro ed orientale 4,09 euro) hanno ricevuto contributi per abitante superiori alla media nazionale di 3,95 euro. Le altre tre (centro 3,08 euro, meridione 2,68 euro ed isole 2,21 euro) sono inferiori alla media. Per le isole si indica che la Sardegna ha ricevuto 4,64 euro superiori alla media nazionale. Nel centro, nel rispetto della finanziaria 2002, non è inserito il comune di Roma.

La classifica delle regioni vede in testa il Piemonte con 7,02 euro per abitante, seguito da Lombardia con 6,28 euro, Liguria 6,10 euro e Veneto 5 euro. In coda sono la Basilicata 0,33 euro, la Calabria 0,69 euro, la Sicilia 1,43 euro, l'Umbria 1,66 euro e la Campania 1,76 euro.

Come si vedrà il Piemonte è in testa alla classifica in quanto è costituito da enti di piccola dimensione e ciò si riscontra anche nell'analisi per fasce demografiche.

La divisione per fasce demografiche esibisce la classica curva ad U con eccezione quasi esclusiva dei comuni da 100.000 abitanti in poi che hanno andamento altalenante.

Fino a 4.999 abitanti gli importi sono superiori alla media (8,01 euro per i comuni fino a 499 abitanti e 4 euro per i comuni da 3.000 a 4.999 abitanti), poi da 5.000 a 59.999 abitanti sono inferiori alla media (intorno ai 3,50 euro) ed infine da 60.000 abitanti in poi due sono superiori alla media (euro 4,98 da 60.000 a 99.999 abitanti ed euro 4,05 da 250.000 a 499.999 abitanti) e le altre due inferiori (euro 3,10 in media).

Dall'esame si evidenzia una riproduzione delle antiche differenze riscontrate nei precedenti rapporti di finanza locale.

6. Altri contributi.

6.1 Premessa.

Sono da citare due tipi di contributo, il primo da assegnare alle isole minori ed il secondo ai comuni per la riqualificazione urbana.

6.2 Contributo per le isole minori.

Il contributo di oltre 51 milioni di euro è destinato all'adozione urgente di misure di salvaguardia e di sviluppo socio economico per le isole minori.

Due sono i decreti da emanare: il primo del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, per stabilire la tipologia ed il settore degli interventi; il secondo del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza Stato città ed autonomie locali, determina le modalità di accesso al fondo ed il riparto delle risorse.

Il primo è da emanare entro due mesi ed il secondo entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge finanziaria 2002.

Lo schema del primo decreto è stato redatto ed è da tempo all'esame della Presidenza del Consiglio. E' stato redatto comprendendo il maggior numero possibile di tipologie di intervento.

Per il secondo decreto si ipotizza che ai 37 comuni esistenti nelle isole ed alle province relative alle isole stesse, nonché ad associazioni degli enti stessi, sia data la possibilità di presentare progetti che saranno valutati in relazione alla loro realizzabilità.

E' importante sottolineare che si intende adottare un sistema che non dia contributi a pioggia a tutti gli enti ma li dia per realizzare progetti di cui sia evidente l'utilità e la realizzabilità.

6.3 Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni.

Il fondo di oltre 103 milioni di euro è diretto all'adozione di programmi di sviluppo e di riqualificazione del territorio.

Con regolamento del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza Stato città ed autonomie locali, sono dettate le disposizioni per la ripartizione del fondo tra gli enti interessati assicurando ai comuni con popolazione inferiore a 40.000 abitanti, in zone predefinite per legge che sono quelle in cui è più rilevante la disoccupazione, spetta l'85 per cento del fondo ed il restante a tutti gli altri enti locali.

Anche in questo caso si intendono applicare i principi esposti per gli enti delle isole minori.

Infine qui è necessario applicare misure che limitino il numero degli enti per evitare di vanificare il fine della norma per l'esiguità dei contributi da assegnare in relazione al rilevante numero degli enti.

Roma, lì 10 aprile 2002

Tabelle relative al
"Contributo integrativo ai comuni sottodotati di trasferimenti - ANNO 2002 -"


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