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Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

 

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Indicatori, termometro delle pubbliche amministrazioni

ottobre 2001

Dottor Daccò - Direttore Centrale della Finanza Locale

INDICE
1. Uno sguardo retrospettivo al sistema degli indicatori ed al loro utilizzo
1.1. Analisi introduttiva
1.2. Esigenze conoscitive delle organizzazioni
1.3. Oggetto della misurazione
1.4. Formulazione dei giudizi
1.5. Scelta del modello decisionale
2. Una visione generale dell’assetto normativo coinvolgente gli indicatori
2.1. Premessa
2.2. I controlli tradizionali e i controlli di “nuova generazione”
2.3. L’attività di valutazione e controllo strategico secondo il decreto legislativo n. 286 del 1999
2.4. L'attività di valutazione e controllo strategico e la valutazione della dirigenza
2.5. La valutazione e il controllo strategico negli enti locali
3. Prime rilevazioni degli indicatori finanziari-economici e gestionali degli enti locali
3.1. Introduzione
3.2. Indicatori finanziari economici
3.2.1. Pressione finanziaria
3.2.2. Pressione tributaria
3.2.3. Intervento erariale
3.2.4.  Intervento regionale
3.2.5. Velocità di riscossione delle entrate proprie
3.2.6. Velocità di gestione delle spese correnti
3.3. Indicatori desunti dai servizi indispensabili
3.3.1. Parametro di efficacia relativo all’istruzione primaria e secondaria
3.3.2. Parametro di efficacia relativo al servizio acquedotto
3.3.3. Parametro di efficacia relativo al servizio di nettezza urbana
3.4. Indicatori desunti dai servizi a domanda individuale
3.4.1. Parametro di efficacia relativo agli asili nido
3.4.2. Parametro di efficacia relativo agli impianti sportivi
3.4.3. Parametro di efficienza relativo agli asili nido
3.4.4. Parametro di efficienza relativo agli impianti sportivi
3.4.5. Proventi relativi agli asili nido
3.5. Indicatori desunti dai servizi diversi
3. 4. Conclusioni
ALLEGATI BIBLIOGRAFIA

Trimestrale di Formez – Problemi di amministrazione pubblica – Commento introduttivo agli articoli sugli indicatori di risultato di M. Tichelar, J. Dejean, V. Bourassin, K. Mortreux, R. Levy di Marco Sisti

Rivista Consiglio di Stato – L’attività di valutazione e controllo strategico nella pubblica amministrazione di Alessandra Villa.

1.  Uno sguardo retrospettivo al sistema degli indicatori ed al loro utilizzo.

1.1  Analisi introduttiva.

Prima di analizzare la normativa italiana in materia di indicatori sembra opportuno compiere uno sguardo retrospettivo sull’utilizzo dei sistemi di misurazione ed analisi dei risultati delle amministrazioni pubbliche soffermandoci in particolare sulle questioni che riguardano l’uso di indicatori.

Il successo degli indicatori come strumento di valutazione non è un fenomeno solo italiano. Anche nelle esperienze di valutazione condotte all’estero, la costruzione di sistemi di misurazione delle attività pubbliche, basati su batterie di indicatori, è divenuta la pratica valutativa per eccellenza, apparentemente adattabile ad ogni situazione e della cui opportunità sembra non esservi alcun dubbio. Gli autori francesi sostengono che in certi casi non vi è differenza fra sistema di valutazione ed indicatori. Un’ulteriore conferma della rilevanza assegnata a questo particolare strumento e del sottile «fascino» che esso esercita sui decisori politici e su parte degli esperti e studiosi della materia ci proviene dall’Unione Europea: uno dei sei volumi, pubblicati per realizzare il programma “Mezzi per valutare azioni di natura strutturale. Il titolo del volume in questione è “Selezione e uso di indicatori per monitorare e valutare” ed è dedicato alle modalità di produzione di indicatori e sulla loro applicazione ai diversi campi d’intervento dell’Unione.

Nel nostro paese la fortuna degli indicatori ha inizio nella seconda metà degli anni ‘80, quando legittime esigenze di razionalizzazione e responsabilizzazione nella gestione delle risorse all’interno della pubblica amministrazione ispirano una nuova concezione dimanagementpubblico, caratterizzata da una maggiore attenzione ai risultati dell’azione amministrativa piuttosto che al mero rispetto di regole formali e procedurali. Nel giro di pochi anni si assiste ad una sorta di «epidemia degli indicatori», che in principio trova terreno fertile nelle prime e sperimentali esperienze di controllo di gestione realizzate negli enti locali, ma che in séguito si estende molto velocemente anche ad altri contesti istituzionali (Ministeri, Regioni, Università, ASL, ...). Dalla metà degli anni ‘90 in poi, la tendenza si radicalizza e diviene sempre pi ù frequente leggere, su testi legislativi e documenti ufficiali, articoli che individuano negli indicatori lo strumento necessario per controllare e valutare, di volta in volta, politiche, programmi, progetti, organizzazioni, individui. Nel 1999, infine, il decreto legislativo 30 luglio 199, n. 286, se da un lato istituzionalizza definitivamente l’uso degli indicatori nelle pubbliche amministrazioni, dall’altro sembra delimitarne «ufficialmente» l’impiego all’interno del loro naturale ambito d’applicazione: il controllo di gestione. All’art. 4, infatti, il decreto assegna aciascuna amministrazione pubblicail compito di definireai fini del controllo di gestione gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicitàe nello stesso tempo, all’art. 6, riconosce la specificità di un’attività divalutazione e controllo strategico,che dovrebbe avere scopi, e presumibilmente anche adottare strumenti analitici, diversi da quelli tipici del controllo manageriale o di gestione. Sono in corso l’adozione di tali controlli e non si può ancora conoscere quali saranno le concrete applicazioni del «decreto sui controlli» all’interno delle istituzioni; tuttavia esso può già essere interpretato come un primo passo verso il riconoscimento dei confini metodologici ed applicativi degli indicatori. Affinché a questo passo ne seguano altri, si deve però aprire una franca discussione di natura scientifica sui limiti conoscitivi di questo semplice strumento e sui problemi che caratterizzano l’implementazione di sistemi di valutazione fondati su un suo utilizzo. Appare qui opportuno concentrarsi sugli indicatori intesi come strumento utile a valutare i risultatidi singole organizzazioni o di sistemi di organizzazioni. In quest’ottica la costruzione degli indicatori si inserisce all’interno di un processo cognitivo ben pi ù ampio e complesso teso a dare dei giudizi sui vari aspetti dell’operare di un’organizzazione, allo scopo di mettere chi la dirige, chi la controlla, o chi usufruisce dei suoi servizi, nelle condizioni di prendere decisioni migliori. Si propone un esame del problema in base a quattro interrogativi:

  1. a quali fondamentali esigenze conoscitive si tenta di dare risposta attraverso l’uso di sistemi di misurazione, valutazione e controllo dei risultati delle organizzazioni pubbliche;
  2. che cosa in realtà viene sottoposto a misurazione e, quindi a valutazione e controllo;
  3. come è possibile passare da un’attività di misurazione alla formulazione di un giudizio sul funzionamento di un’organizzazione;
  4. quale modello decisionale si nasconde dietro un sistema di misurazione ed analisi dei risultati;

1.2  Esigenze conoscitive delle organizzazioni.

I sistemi di misurazione e analisi dei risultati di organizzazioni pubbliche possono essere spiegati ricorrendo al concetto della capacità di adattare la condotta futura in base ai risultati conseguiti nel passato. Alla base di tali sistemi, infatti, vi è sempre l’idea di attivare un meccanismo di «retroazione» che consenta ai decisori di ricevere sistematicamente segnali, informazioni, nuove conoscenze sul funzionamento dell’organizzazione. Un simile meccanismo può però rispondere a due bisogni informativi del tutto diversi; esso può essere utilizzato comestrumento di controllo direzionaleinterno all’organizzazione stessa oppure può essere impiegatocome strumento per rendere contoa soggetti esterni all’organizzazione dei risultati ottenuti. Nel primo caso le misurazioni servono a segnalare a chi sta al vertice se l’organizzazione, o parti importanti di essa, si muovono nella direzione desiderata in modo da poter tempestivamente intervenire con opportune misure correttive. Nel secondo caso l’esigenza che porta alla misurazione è piuttosto legata alla necessità dell’organizzazione di comunicare all’esterno informazioni relative ai propri risultati

Per quanto riguarda le autorità locali affiora un diverso rapporto di resa dei risultati che lega direttamente le amministrazioni ai cittadini/elettori/utenti dei servizi municipali; un rapporto che potremmo definire di richiesta di spiegazione dei risultati dal basso. Interessanti sono a questo proposito le reazioni degli enti «controllati» agli indicatori imposti dall’Audit Commission:essi, da un lato, denunciano il peso di un sistema tecnocratico di rilevazione ed analisi delle informazioni, di cui percepiscono tutti i limiti; dall’altro auspicano l’uso e si adoperano nella costruzionedi un sistema di indicatori costruiti all’internoche li metta in condizione di rispondere in modo adeguato ad un dovere di rendicontazione che sentono particolarmente vicino e pressante. L’allargamento dei potenziali utilizzatori dell’informazione sintetizzata negli indicatori e l’attenzione a dimensioni dellaperformancediverse da quelle indicate dagli esperti dellaAudit Commission(che mirano soprattutto al controllo sugli input) vengono considerati come possibili modi per dare maggiore concretezza e sviluppo ad un processo di democratizzazione» delle amministrazioni pubbliche.

In definitiva emerge dunque la consapevolezza del fatto che non esiste un unico sistema di indicatori valido ed applicabile in tutte le situazioni, capace di soddisfare qualsiasi bisogno conoscitivo.Al contrario; dietro all‘implementazione di un sistema di analisi dei risultati dovrebbe esservi sempre chiarezza riguardo la specifica esigenza informativa alla quale esso risponde e i destinatari ai quali è rivolto. Ciò ha infatti conseguenze importanti sulla natura delle informazioni rilevate, sulla scelta degli indicatori utilizzati, sulle modalità di raccolta ed analisi di tali informazioni e sull’adozione di opportune forme di comunicazione degli stessi risultati.

1.3  Oggetto della misurazione.

Che cosa si misura? Questo secondo punto mira a mettere in evidenza l’incertezza terminologica e concettuale esistente nel mondo degli indicatori, e la ricaduta che essa ha sui risultati della analisi. Facciamo soltanto un breve accenno al caso proposto dagli autori francesi. Si può distinguere tra indicatori d’azione o di attività e indicatori di effetti. Nel primo caso viene misurata la realizzazione di attività che erano state precedentemente progettate; nel secondo caso mediante l’uso degli indicatori si tenta di stabilire in che misura l’attività svolta dall’organizzazione ha determinato un cambiamento nelle condizioni del fenomeno sul quale essa interviene. Preoccupa l’utilizzo di termini ambigui, quale quello di risultatoin luogo di effetto, che genera confusione sul reale oggetto di osservazione e sulle priorità informative che l’analisi intende soddisfare; tale termine può infatti riferirsi ora alle attività svolte, ora alle conseguenze osservabili ditali attività, facendo però mutare il significato e lo scopo delle misurazioni effettuate.

Si intende qui sottolineare che nel momento in cui si propone l’adozione di un indicatore di risultato,occorre fare attenzione a ciò che in realtà viene osservato e misurato attraverso quell’indicatore; alle sfide metodologiche che tale adozione pone; alle possibili ripercussioni che essa può avere sui comportamenti dell’organizzazione stessa e degli altri utilizzatori.

1.4  Formulazione dei giudizi.

Il passaggio dalla descrizione, attraverso misure sintetiche, di uno o pi ù aspetti rilevanti dei risultati di un’organizzazione pubblica, alla formulazione di un giudizio sull’operato dell’organizzazione stessa è una fase del processo di valutazione troppo spesso sottovalutata, se non ignorata del tutto. E’ necessario definire opportuni termini di paragone ai quali confrontare i valori realmente assunti dagli indicatori. Senza confronto non vi è giudizio, ma soltanto una semplice descrizione dei fenomeni osservati. Trascurare il momento del confronto, e relegarlo in una posizione defilata rispetto a quello della costruzione degli indicatori, significa di fatto rinunciare a fare «vera valutazione».

La scelta dei termini di paragone pi ù adeguati dipende strettamente dalle finalità delle analisi e richiede sempre da parte dell’analista una certa cautela al fine di evitare facili ed insidiose trappole di natura metodologica. Lo scopo della cautela tende a garantire a tutte le organizzazioni uguali condizioni di giudizio e non rischiare, nella realizzazione del confronto, di penalizzare quelle che operano nelle peggiori situazioni di partenza. Inoltre, occorre fare attenzione a non banalizzare i confronti per evitare di giungere a conclusioni errate e a giudizi non fondati empiricamente; ciò impone il tentativo di comprendere le reali motivazioni di eventuali differenze tra i valori assunti dagli indicatori e i puntidi riferimento. Molto spesso, infatti, gli scostamenti osservati, piuttosto che fornire risposte conclusive, offrono ai decisori l’occasione di porsi nuovi quesiti che, per essere soddisfatti, necessitano di ulteriori approfondimenti conoscitivi. Questo sembra essere il reale valore aggiunto di un sistema di indicatori che funzioni: la capacità di indicare prestazioni anomale, che segnalino la presenza di un problema da esplorare.

E' opportuno allora riconoscere che ogni metodo di valutazione, inclusi gli indicatori di risultato,incontra dei «limiti naturali» alle proprie capacità esplicative; limiti che possono essere superati ricorrendo ad un uso combinato di metodi di valutazione diversi.

1.5  Scelta del modello decisionale.

Esistono diversi modelli decisionali. La scelta richiama però un problema di ordine pi ù generale che merita particolare attenzione: la connessione esistente tra l’adozione di un particolare sistema di analisi dei risultatie il modello decisionale che esso presuppone. Tradizionalmente i sistemi di valutazione, basati sulla misurazione dei risultati di organizzazioni pubbliche, si fondano sulla presunzione che sia possibile, in ambito politico-amministrativo, ricondurre l’intero processo decisionale ad un modello di razionalità pura o «sostanziale». In tale modello l’attività di valutazione e controllo si inserisce al termine di un processo ideale che procede in modo lineare, in. un susseguirsi di momenti cronologicamente distinti. In linea di massima esso comprende una prima fase di programmazione degli obiettivi ed allocazione delle risorse da parte di un decisore centrale; una seconda fase di pianificazione delle attività da realizzare da parte dei manager pubblici; una terza fase di attuazione dei piani e dei programmi predefiniti a carico della struttura esecutiva; una quarta ed ultima fase di verifica dei risultati conseguiti e di comunicazione degli stessi al decisore centrale. I fautori di questo modello hanno piena fiducia sulla capacità «raziocinante» dell’amministrazione; essa è in grado di definire i problemi sui quali intende intervenire; di esaminare tutte le soluzioni d’intervento alternative, scegliendo le meno costose e le pi ù efficaci; di attuare le scelte adottate e osservarne le conseguenze. Le componenti fondamentali di tale modello possono essere così individuate nella sostanziale certezza sugli obiettivi che l’organizzazione deve conseguire, nella chiara individuazione delle risorse e delle strategie mediante le quali sia possibile attuare le disposizioni che provengono dall’alto, nonché nella piena conoscenza della situazione nella quale l’organizzazione si trova ad agire. Tutto appare perciò definibile, osservabile e conoscibile con esattezza scientifica.

Malgrado lo scarso realismo di una simile rappresentazione dell’azione amministrativa e la difficile applicabilità dei modelli di valutazione che su di essa si fondano in quanto presuppongono, per essere realizzati, condizioni particolarmente restrittive sistemi di misurazione dei risultati costruiti sulla base di questi principi continuano a godere di una popolarità indiscussa. Le ragioni di tale successo possono essere facilmente individuate. L’apparente semplicità d’uso degli strumenti analitici impiegati (gli indicatori di risultato);l’impostazione fortemente tecnocratica del metodo adottato, che si affida a misurazioni e valutazioni «oggettive» della realtà; l’efficacia del modello nel contrastare la tradizionale razionalità burocratico-formale, che per anni ha imperato nella pubblica amministrazione, costituiscono una serie di caratteristiche «vincenti».

Esiste tuttavia un evidente rischio nell’abbandonarsi ad un razionalismo portato ai suoi massimi estremi. Il processo decisionale, in effetti, è molto pi ù complesso, frammentato e confuso di quanto non venga rappresentato dal modello razionale. Naturalmente non esiste un solo decisore pubblico onnisciente. Le decisioni sono piuttosto il frutto di un accordo tra numerosi attori portatori di interessi diversi. A loro volta, questi attori possiedono facoltà cognitive limitate e adottano comportamenti, non sempre coerenti, basati su percezioni parziali della realtà. Gli stessi processi di apprendimento in seno alle amministrazioni solo raramente seguono cicli lineari e continuativi; molto pi ù facilmente risentono del verificarsi di eventi eccezionali, spesso non previsti, che provocano un andamento altalenante e discontinuo nell’acquisizione di nuove conoscenze e competenze.

D’altra parte non esiste un «modo sicuro» per superare completamente questo rischio; non è possibile contrapporre al modello razionale soluzioni altrettanto forti e rassicuranti; e non sembra neppure opportuno o legittimo rinunciare totalmente all’idea di innescare, all’interno delle organizzazioni pubbliche, processi informativi di apprendimento e di controllo sulle attività poste in essere. La sfida che si apre dinanzi a chi fa valutazione in questi ambiti consiste perciò nel riuscire a miscelare nel modo pi ù adeguato le aspirazioni e le tecniche provenienti da un approccio «razional-positivista» con le consapevolezze e le cautele provenienti da un approccio pi ù realistico e pragmatico.

Il percorso da seguire deve passare dall’individuazione di concreti bisogni conoscitivi, scopo di tali sistemi; dall’identificazione di utilizzatori credibili delle informazioni raccolte ed analizzate e delle loro possibili risposte in termini decisionali; dall’impiego di metodi e concetti rigorosi che accrescano l’attendibilità e la plausibilità dei confronti effettuati e dei giudizi espressi nella valutazione; dalla considerazione degli eventuali comportamenti indesiderati che gli stessi sistemi di valutazione possono indurre nei diversi attori; dal riconoscimento dei limiti analitici degli strumenti adottati e dell’utilità, di volta in volta, di far ricorso a metodi valutativi differenti; ed infine, da una diversa concezione della figura di colui che valuta, non pi ù considerato esclusivamente come un tecnico/misuratore, mero esecutore di un metodo scientifico e di fatto estraneo al processo decisionale, ma percepito come attore tra gli altri attori, impegnato, non tanto nel dare dimostrazioni scientifiche e risultati incontrovertibili, quanto nell’elaborare argomenti da confrontare nell’arena politica con argomenti portati da altri e nel maturare riflessioni in grado di migliorare la qualità del dibattito sulle scelte gestionali e di governo dell’amministrazione.

2.  Una visione generale dell’assetto normativo coinvolgente gli indicatori.

2.1  Premessa

La prima formula dei controlli interni è contenuta nella legge delega 23 ottobre 1992, n. 421. Tale legge prevede, tra gli altri, il principio di separazione tra attività di indirizzo e controllo, da un lato, e gestione, dall’altro, da cui possiamo fare discendere la necessità di una attività di controllo interno alla pubblica amministrazione che consenta di verificare la realizzazione delle scelte definite in sede politica.

L’introduzione dei controlli interni vale ad affermare il sostanziale abbandono della formula fondata sul controllo preventivo di legittimità sugli atti per sancire l’affermazione di una attività di controllo sulle attività, il controllo sulla gestione si risolve in un confronto, effettuato sulla base di criteri e parametri di natura non necessariamente giuridica, fra quanto previamente ipotizzato (obiettivi) e quanto realizzato (risultati), così da potere verificare tempi, modi e costi dell’azione amministrativa.

Con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 ,il controllo interno alla pubblica amministrazione è funzione necessaria; le amministrazioni non possono sottrarsi al controllo interno, possono disporne, non possono decidere di non assoggettarsi a modalità di valutazione e controllo.

La forza innovativa dell’art. 20 del decreto legislativo n. 29 del 1993 consiste nella individuazione di una nuova tipologia di controlli amministrativi. Viene individuato nel controllo interno uno strumento in grado di assicurare, grazie ad un continuo monitoraggio dei dati, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.

In realtà il sistema dei controlli interni ha trovato difficoltà di avvio e laddove avviato “di tenuta” imputabili, in primo luogo, alla resistenza culturale di coloro che erano chiamati a realizzarlo ,alla mancanza di esperienze cui rifarsi, all’assenza di personale dotato delle necessarie professionalità, alla commistione di compiti.

La legge 15 marzo 1997, n. 59 conferisce un nuovo avvio alla stagione riformatrice dei controlli interni alle amministrazioni pubbliche realizzata con il decreto legislativo. n. 286 del 1999 (emanato in attuazione della delega prevista dall’art. 11 e dall’art. 17 della legge n. 59/97) che, rispetto al regime previgente, distingue quattro tipologie di controlli interni:

  1. i controlli di regolarità amministrativa e contabile preposti alla verifica della legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa esercitabili secondo i principi generali della revisione aziendale;
  2. i controlli di gestione volti alla verifica dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto costi/risultati;
  3. la valutazione di coloro che ricoprono funzioni apicali di responsabilità;
  4. valutazioni e controlli strategici consistenti nell’analisi, preventiva e successiva, della congruenza tra le missioni dell’amministrazione (stabilite dalla legge), gli obiettivi (stabiliti dall’organo di direzione politica) e le scelte operative allocative delle risorse umane e finanziarie (assunte dal dirigente).

In particolare il decreto legislativo. n. 286 del 1999:

• distingue il controllo di gestione dal controllo strategico. Il controllo di gestione supporta la funzione dirigenziale, il controllo strategico è di ausilio alla funzione di indirizzo politico;

• sancisce il principio dell’integrazione delle diverse tipologie di controllo. Le funzioni di controllo “sono esercitate in modo integrato” così da potere garantire un quadro sistematico di insieme le cui tappe possono ricondursi nella verifica della realizzazione degli obiettivi definiti negli atti di indirizzo politico;

• riconosce l’incompatibilità tra i controlli di regolarità amministrativa contabile e i controlli di risultato;

• individua connotazioni innovative per il controllo strategico e la valutazione della dirigenza;

• prevede un diverso grado di applicazione per le amministrazioni pubbliche diverse da quelle stataliper le quattro tipologie di valutazione e controllo.

Sul versante dei controlli esterni, la legge n. 20del 1994 — legge “di sistema” dei controlli rimessi dal nostro ordinamento alla Corte dei Conti — limita fortemente i controlli preventivi di legittimità a favore di una generalizzata estensione di quelli sulle gestioni riferiti all’intero universo delle amministrazioni pubbliche.

2.2 I controlli tradizionali e i controlli di “nuova generazione”

L’attività di controllo interno alla pubblica amministrazione appare diversa rispetto ai controlli tradizionalmente presenti nel nostro ordinamento (controlli preventivi di legittimità) che riguardano i singoli atti della gestione; hanno carattere preventivo e investono la legittimità. Il controllo interno, invece, non si risolve in un giudizio di legittimità, ma in un confronto, effettuato sulla base di criteri e parametri di natura non necessariamente giuridica, fra quanto previamente ipotizzato (obiettivi) e quanto realizzato (risultati), così da potere verificare tempi, modi e costi dell’azione amministrativa.

La distinzione sul piano concettuale tra controllo di legittimità e controllo di nuova generazione è ancora pi ù netta se si considera il modo di atteggiarsi del parametro e della misura del controllo. Se nei controlli tradizionali il parametro è la legge e la misura si risolve nell’ambito del procedimento di controllo ed ha carattere generalmente impeditivo, nei controlli interni il parametro non si risolve in regole giuridiche ma comprende una varietà di regole giuridiche e non giuridiche di carattere tecnico-scientifico-contabile, mentre la misura si risolve nel referto agli organi di gestione.

La riforma dei controlli ha enfatizzato l’aspetto collaborativo del nuovo modello di controllo diretto a stimolare processi di autocorrezione in virt ù del quale si crea un processo circolare che passa dal soggetto controllato e allo stesso ritorna arricchito di valutazioni critiche, interventi correttivi o interpretativi in vista del miglioramento dell’azione amministrativa e dell’attività di gestione.

Esaminiamo nel dettaglio l’attività di valutazione e controllo strategico preposto alla valutazione dell’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione degli indirizzi, verificando la congruenza fra i risultati conseguiti e gli obiettivi predeterminati. L’attività di valutazione e controllo strategico è affidata ai servizi di controllo interno.

2.3.  L’attività di valutazione e controllo strategico secondo il decreto legislativo. n. 286 del 1999.

Nell’esaminare l’attività di valutazione e controllo strategico si riaffacciano agli elementi propri dei controlli giuridici riconducibili:a)

1. alla fase dell’accertamento di conformità di determinate funzioni o di attività rispetto al dato normativo;

2. al giudizio sulla normalità dell’agire o del modo di essere degli operatori controllati;

3. alla misura (momento sanzionatorio).

L’oggetto del controllo strategico può essere rinvenuto nella valutazione dell’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione degli indirizzi in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

Le valutazioni possono essere preventive alla realizzazione degli indirizzi o successive alla realizzazione degli obiettivi.

La finalità consiste nel supportare la funzione di indirizzo politico ed è strettamente connessa all’analisi delle modalità di attuazione delle scelte operate in sede di definizione degli obiettivi.

Il controllo interno acquista nuove funzioni (e connesse strutture e personale dotato di specifiche professionalità) che non si riconoscono in quelle che precedentemente hanno polarizzato l’attenzione dei servizi di controllo interno che, nonostante la commistione di compiti accennata, concentravano sforzi ed energie in valutazioni proprie del controllo di gestione (che possiamo, per quanto grossolanamente, ricondurre alla comparazione costi/risultati).

La collocazione degli uffici posti alla valutazione e al controllo strategico è di diretta collaborazione con l’organo politico. L’attività di valutazione e controllo strategico supporta il soggetto politico: l’attività amministrativa (nel cui ambito è compresa l’attività di controllo) nel compiere attività di valutazione e controllo strategico misura, pondera, valuta e suggerisce gli aggiustamenti che ritiene necessari.

Vale la pena chiedersi se il servizio di controllo interno, proprio perché alle dirette dipendenze dell’autorità politica, possa espletare le proprie funzioni in modo autonomo ed imparziale. A tale perplessità, tenta di dare una risposta il decreto legislativo. n. 286 del 1999 che pone il servizio di controllo preposto alla valutazione e al controllo strategico fra gli uffici di diretta collaborazione dell’organo politico e prevede che lo stesso concorra, sulla base di un rapporto fiduciario stabile, alla definizione degli obiettivi e alla misurazione dei risultati. Il controllo strategico gode dell’autonomia operativa propria dell’attività di controllo

L’attività di valutazione e controllo strategico è, dunque, affidata al servizio di controllo interno inserito tra gli uffici di diretta collaborazione; ne deriva la natura fiduciaria dell’incarico di preposizione all’ufficio che può essere monocratico o collegiale e conferito anche ad esterni estranei alla pubblica amministrazione.

Alla stretta connessione tra attività di valutazione e controllo e indirizzo politico possiamo ricondurre la funzione di supporto affidata alla struttura preposta all’attività di valutazione e controllo strategico all’organo di indirizzo politico in occasione della definizione, da un lato, degli elementi della direttiva annuale del ministro e, dall’altro, della valutazione dei dirigenti.

La direttiva del ministro si pone su due piani; in primo luogo individua la missione definita dalle norme (risultati da realizzare) e definisce gli strumenti e i mezzi mediante i quali questi possono essere ottenuti ma si propone, altresì, l’individuazione dei risultati e degli obiettivi “di miglioramento” che consentono di ridurre gli oneri della gestione, i tempi e migliorare la qualità dei servizi e delle prestazioni.

La struttura addetta alla valutazione e controllo strategico può, altresì, svolgere analisi su politiche e programmi specifici e fornire indicazioni e proposte sull’insieme dei controlli interni (su propria iniziativa o specifica richiesta del ministro) fornendo, così, un ulteriore parametro di riferimento in vista del miglioramento costi/benefici.

I servizi di controllo interno redigono almeno annualmente una relazione sui risultati delle indagini effettuate, proponendo interventi correttivi e migliorativi della funzionalità amministrativa (carattere direzionale del controllo).

A sottolineare la finalità propulsiva, collaborativa e di supporto agli organi di indirizzo del controllo interno, i fatti segnalati, la cui conoscenza consegua dall’esercizio della funzione di controllo o di valutazione, non configurano l’obbligo di denuncia.

2.4. L’attività di valutazione e controllo strategico e la valutazione della dirigenza

Sulla configurazione della responsabilità dirigenziale “giocano” un ruolo decisivo le modalità di valutazione introdotte dal decreto legislativo. n. 286 del 1999.

Un aspetto innovativo del decreto legislativo. n. 286 del 1999 riguarda l’attività di valutazione della dirigenza che assume un duplice oggetto di analisi:

le prestazioni (risultati) e la competenza organizzativa, definita come i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate.

L’attività di valutazione dei dirigenti destinatari delle direttive ministeriali trova strumentale supporto nei referti del controllo strategico, mentre l’attività di valutazione dei restante personale di qualifica dirigenziale utilizza i dati del controllo di gestione, ancorché sia effettuata da strutture diverse rispetto a quelle incaricate ditale tipo di controllo; tiene “particolarmente conto” dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione; deve svolgersi in coerenza con i contratti collettivi di lavoro per il personale dirigenziale regolato dai contratti collettivi.

Nella valutazione della dirigenza gli elementi acquisiti sulla base del decreto legislativo n. 286 del 1999 diventano elementi conoscitivi delle modalità, delle scelte gestionali adottate, degli obiettivi perseguiti, degli elementi che possono ricondurre alle ipotesi di responsabilità di cui al decreto legislativo n. 80 del 1998. Nella valutazione della dirigenza, il giudizio non è esteso all’intero apparato amministrativo, ma è relativo all’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione degli indirizzi in termini di coerenza rispetto agli indirizzi impartiti, agli obiettivi predefiniti in sede di programmazione e in termini di adeguatezza e di congruità rispetto alle risorse assegnate e si basa sulla valutazione dell’uso del potere dirigenziale. La valutazione dei risultati confluisce in un giudizio di idoneità allo svolgimento dell’incarico conferito (che trova espressione nelle prestazioni rese e nella competenza organizzativa dimostrata dagli indicatori di risultato)da parte del soggetto titolare .

2.5. La valutazione e il controllo strategico negli enti locali

Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali emanato con decreto legislativo. n. 267 del 2000 all’art. 147, comma 1, lett.d)descrive le metodologie di analisi e le finalità proprie del controllo strategico, ancorché, lo stesso sia descritto nei suoi contenuti (così come peraltro accade per la valutazione della dirigenza) ma non venga individuato come “valutazione e controllo strategico”.

Ai sensi del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge. Si ritiene che fra questi possano annoverarsi le strutture preposte all’attività di valutazione e controllo di cui all’art. 147, comma 1, lett.d).

L’organizzazione dei controlli interni degli enti locali può essere effettuata anche in deroga ai principi di cui all’articolo 1 comma 2 del decreto legislativo n. 286 del 1999 che prevede i principi generali dei controlli interni.

Alla valutazione dei dirigenti degli enti locali si applicano i principi di cui all’art. 5, commi 1 e 2 del decreto legislativo. n. 286 del 1999 (art. 107, comma 7 del t.u. citato).

Importanti poi nel testo unico sono gli articoli 196, 197 e 198 che definiscono in tutti suoi aspetti il controllo di gestione, le sue modalità ed il referto. Da queste norme emerge con chiarezza che i principi base sono la valutazione dei risultati raggiunti secondo i criteri di efficienza, efficacia ed economicità.

In stretta relazione con queste valutazioni occorre citare l’articolo 228 comma 7 del testo unico che pone a carico del Ministero dell’interno di pubblicare un rapporto annuale, con rilevazione dell’andamento triennale a livello di aggregati, sui parametri gestionali dei servizi degli enti locali indicati nella tabella di cui decreto del presidente della Repubblica n. 194 del 1996 che ha stabilito la forma dei modelli contabili degli enti stessi. I rapporti sono da pubblicare nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.

3. Prime rilevazioni degli indicatori finanziari-economici e gestionali degli enti locali.

3.1.  Introduzione.

L’obbligo a carico del Ministero dell’interno di divulgazione di indici triennali non è stato per il momento adempiuto. E’ importante ricordare che i nuovi documenti contabili pur essendo stati applicati dal 1997 non erano allora obbligatori ma solo facoltativi così come ricorda la circolare del Ministero dell’interno n. 19 del 4 giugno 1998.

I primi dati ora disponibili sono quelli del 1998 come risulta dall’allegata tabella i comuni che hanno inviato la certificazione sono 6053 su 8099, quindi sulla base di questi è possibile compiere una prima valutazione di alcuni degli indicatori finanziari-economici e gestionali degli enti locali.

Per gli indicatori gestionali gli indici sono relativi ai servizi indispensabili, ai servizi a domanda individuale e a servizi diversi.

Gli indicatori sono stati rappresentati su tabelle e per alcuni di essi sono stati esposti anche l’esposizioni per classi di distribuzione sia a livello di Italia che per istogrammi. Naturalmente la finalità è quello di poter dare una maggiore delucidazione del fenomeno che si vuole spiegare.

Gli indicatori a livello Italia prevedono una distribuzione regionale. Gli altri per istogrammi distinguono le zone geo-economiche (nord occidentale, nord orientale, centrale, meridionale ed insulare) e per dodici fasce demografiche.

3.2 Indicatori finanziari economici.

Gli indicatori osservati sono sei e riguardano la pressione finanziaria, la pressione tributaria, l’intervento erariale, l’intervento regionale, la velocità di riscossione delle entrate proprie e la velocità di gestione delle spese correnti.

Si ritiene opportuno analizzare ogni fenomeno prima a livello regionale, poi per fascia geo-economica ed infine per fascia demografica.

3.2.1 Pressione finanziaria.

La pressione finanziaria è costituita dal rapporto fra la somma delle entrate tributarie e delle entrate extratributarie divisa la popolazione.

L’indicatore segnala il complesso delle risorse dell’ente locale, escluse le entrate per servizi. L’analisi a livello regionale evidenzia valori elevati sopra le 800.000 lire per abitante nei comuni delle regioni a statuto speciale e dell'Italia centro-settentrionale. I valori più bassi da 400.000 a 450.000 lire sono relativi ai comuni della Calabria, della Sicilia e della Basilicata. Valori intermedi sono emersi nei comuni delle altre regioni.

Valori bassi che a prima vista possono sembrare anomali (comuni del Lazio) possono essere spiegati nel senso che altre risorse sono sicuramente ricavate dagli introiti per servizi.

L’analisi per zone geo-economiche evidenzia elevati valori sopra le 900.000 lire per abitante nell’Italia nord orientale e nord occidentale valori inferiori a 800.000 lire nelle altre zone d’Italia.

L’indicatore per fascia demografica segnala i due pi ù alti valori, sopra ad un milione di lire per abitante nei comuni tra i 100.000 e 249.999 abitanti e tra i 250.000 a 499.999 abitanti. Il valore relativamente modesto (709.550 lire) è dovuto ai comuni superiori a 500.000 abitanti e la spiegazione è legata al fatto che questi enti ricavano consistenti entrate dei servizi. Gli enti delle altre classi demografiche con i loro valori rappresentano una curva ad U il cui punto di minimo, 618.731 lire, appartiene agli enti da 2.000 a 2.999 abitanti.

3.2.2 Pressione tributaria.

La pressione tributaria è costituita dal rapporto fra entrate tributarie e popolazione.

L’indicatore segnala il prelievo dell’ente dal singolo cittadino per il finanziamento dei servizi generali. E’ utile anche per eventuali unioni con la pressione tributaria statale e regionale per ottenere il prelievo complessivo dal cittadino.

In generale si segnala un’elevata pressione tributaria nel centro nord, da 570.000 lire a 883.000 lire ed una minore pressione nel meridione e nelle isole, da 258.000 lire a 356.000 lire. Nel centro una bassa pressione tributaria si segnala solo nel Lazio con il valore minimo di 243.000 lire che rappresenta un’eccezione nel panorama delle regioni centrali.

Per le zone geo-economiche si individua il valore pi ù alto nell’Italia nord orientale, 674.000 lire, ed il pi ù basso nell’Italia insulare, 339.000 lire. In Italai il valore per abitante è di 490.000 lire.

Per fasce demografiche emerge che la pressione tributaria non supera il valore nazionale di 490.000 lire negli enti fino a 20.000 abitanti poi cresce con valori superiori al nazionale negli enti fino a 500.000 abitanti. Il valore di minimo di 319.000 lire per abitante si riscontra negli enti superiori a 500.000 abitanti in cui evidentemente è possibile una migliore ripartizione del carico tributario su un numero maggiore di cittadini.

3.2.3 Intervento erariale.

Per l’intervento erariale si segnala il valore massimo nella Basilicata, lire 660.000, seguita da Calabria, Sicilia, Umbria, Puglia e Sardegna. Di fronte ad un valore nazionale di 370.000 lire le regioni del Lazio (173.000 lire), della Lombardia e del Veneto sono al di sotto di questo valore.

Per le zone geo-economiche si evidenzia il minimo nell’Italia nord orientale (304.000 lire) e il massimo nell’Italia insulare (555.000 lire).

Per le fasce demografiche si segnala il valore massimo di 694.000 lire per i comuni fino a 500 abitante ed il valore minimo per i comuni oltre 500.000 abitanti per lire 226.000. La distribuzione delle altre classi è simile ad una curva ad u con il valore minimo negli enti da 5.000 a 10.000 abitanti (lire 325.000).

3.2.4 Intervento regionale.

Si segnala che l’intervento regionale è cospicuo nelle regioni a statuto speciale con il massimo di oltre 1.200.000 per la Valle d’Aosta.. Il minimo si trova in Toscana per lire 22.400 rispetto ad un valore nazionale di 96.000 lire.

Nelle zone geo-economiche si riscontra il massimo nell’Italia insulare per 320.000 lire ed il mino nell’Italia meridionale per 30.000 lire pari ad un terzo del valore nazionale.e a un decimo del valore massimo.

Nella fasce demografiche il massimo di 270.000 lire è nei comuni fino a 500 abitanti poi il valore decresce al minimo di 74.000 lire per gli enti da 60.000 a 100.000 abitanti.per poi crescere per gli enti delle classi da 100.000 a 500.000 abitanti. Un valore intorno al minimo, lire 79.000, si segnala per gli enti superiori a 500.000 abitanti.

3.2.5 Velocità di riscossione delle entrate proprie.

L’indicatore è dato dal rapporto percentuale fra la somma delle riscossioni delle entrate tributarie ed extratributarie e gli accertamenti delle stesse entrate. Le riscossioni comprendono anche i residui. E’ un indice di efficienza del comune ed a livello nazionale è del 63 per cento.

Il valore massimo regionale è del Lazio (114 per cento, superiore a 100 in quanto le riscossioni comprendono i residui) seguito dalla Lombardia (72 per cento) ed il minimo si riscontra in Calabria (34 per cento).

Nelle zone geo-economiche il minimo si trova nelle isole con un valore del 40 per cento ed il massimo nell’Italia centrale con un valore del 77 per cento.

Per le fasce demografiche il valore oscilla dal 56 al 60 per cento per gli enti fino a 250.000 abitanti . per le restanti due classi il valore è ascendente dal 65 al 97 per cento.

3.2.6 Velocità di gestione delle spese correnti.

L’indicatore è dato dal rapporto percentuale fra la somma dei pagamenti in conto competenza delle spese correnti e gli impegni delle stesse spese. Anche questo è un indice di efficienza del comune ed a livello nazionale è del 76 per cento.

Valori intorno all’82 per cento si trovano nel Veneto, nella Puglia e nella Basilicata. I valori pi ù bassi, inferiori al 75 per cento sono il Lazio (61 per cento), la Calabria e la Sardegna , entrambe intorno al 75 per cento.

Per le zone geo-economiche si riscontra un minimo nell’Italia centrale del 69 per cento ed un massimo nell’Italia nord orientale e meridionale intorno all’80 per cento.

Naturalmente i livelli massimi di spesa possono avere spiegazione diverse a secondo dei componenti della spesa.

Per le fasce demografiche il massimo dell’83 per cento si trova nei comuni da 2.000 a 3.000 abitanti e comunque per gli enti fino a 20.000 abitanti i valori sono dell’80 per cento o superiori. Per gli altri enti i valori sono inferiori all’80 per cento con il minimo del 65 per cento per gli enti superiori a 500.000 abitanti.

3.3 Indicatori desunti dai servizi indispensabili.

Sono indicatori di efficacia ed efficienza relativi all’istruzione primaria e secondaria, all’acquedotto, alla fognatura ed alla nettezza urbana.

Di questi si esaminano solo alcuni pur avendo prodotto le tabelle per tutti, mentre i grafici sono riferiti a quelli che si è ritenuto i pi ù interessanti.

I dati rilevati sono fortemente significativi in quanto rappresentano sempre pi ù della metà dei comuni.

3.3.1 Parametro di efficacia relativo all’istruzione primaria e secondaria.

Il parametro è dato dal rapporto fra le aule ed il numero degli studenti. E’ un indice che segnala la densità abitativa delle aule. I valori pi ù bassi indicano una maggiore presenza di alunni nelle aule.

La densità a livello regionale varia da un minimo di 0,055 ad un massimo di 0,0885. I valori minimi si riscontrano nelle regioni meridionali ed i massimi nelle regioni settentrionali.

Per le zone geo-economiche il valore massimo è nell’Italia nord occidentale (0,0724) ed il minimo nell’Italia meridionale (0,0475).

Per le fasce demografiche il massimo è nei comuni fino a 500 abitanti (0,1596) ed il minimo nei comuni da 10.000 a 20.000 abitanti (0,0469).

3.3.2 Parametro di efficacia relativo al servizio acquedotto.

L’indicatore esprime il rapporto tra metri cubi di acqua erogata ed abitanti serviti. Indica i metri cubi di acqua a disposizione di ogni abitante. Il livello nazionale è di 109 metri cubi (mc) per abitante. E’ opportuno tenere conto che sono qui rilevati solo gli acquedotti comunali. Ad esempio il valore minimo della Puglia di 44 mc è dovuto all’esistenza dell’Acquedotto pugliese che non viene censito fra gli acquedotti comunali.

A livello regionale c’ è una variazione da 44 a 177 mc. Valori elevati sono rilevati nel Friuli (177 mc) e nella Lombardia (132 mc) e nelle Marche (124 mc). Valori minimi nella Basilicata (71 mc) e nel Molise (74 mc).

Per le zone geo-economiche si segnalano un valore minimo nell’Italia meridionale (92 mc) ed uno massimo nell’Italia nord occidentale (121 mc).

Per le fasce demografiche si riscontrano valori crescenti da un minimo di 63 mc per i comuni fino a 500 abitanti ad un massimo di 154 mc per i comuni da 250.000 a 500.000 abitanti. Una flessione si verifica nella classe dei comuni superiori a 500.000 abitanti con 199 mc.

3.3.3 Parametro di efficacia relativo al servizio di nettezza urbana.

L’indicatore segnala le unità immobiliari servite sul totale delle unità immobiliari.

A livello nazionale il valore è oltre lo 0,8 ed è quindi di buon livello.

A livello regionale meravigliano i relativamente bassi valori di Emilia Romagna (0,74) e Lombardia (0,76). Il valore pi ù elevato si trova in Sardegna e Campania intorno allo 0,93.

Per le zone geo-economiche il massimo si trova nelle isole con lo 0,9 ed il minimo nell’Italia nord orientale meno dello 0,8.

Per le classi demografiche l’insieme dei valori si attesta oltre lo 0,8 fanno eccezione gli enti da 250.000 a 500.000 abitanti con lo 0,7 e glie enti oltre 500.000 abitanti con il minimo di 0,35.

3.4 Indicatori desunti dai servizi a domanda individuale.

Questi indicatori sono numerosi e di essi ne sono stai descritti con grafici quelli relativi all’efficacia ed all’efficienza degli asili nido,e degli impianti sportivi nonché dei proventi degli asili nido.

La significatività dei dati è di 1/8 per gli asili nido e della metà per gli impianti sportivi.

3.4.1 Parametro di efficacia relativo agli asili nido.

L’indicatore è costituito dal rapporto percentuale fra domande soddisfatte e domande presentate.

I valori pi ù elevati sono quelli della Valle d’Aosta con il 90 per cento, della Toscana con l’88 per cento seguiti da Lombardia e Liguria con l’83 per cento e dal Molise con l’81 per cento. Valori minimi, peraltro dovuti alla scarsa significatività dei dati, quelli dell’Emilia Romagna con un valore del 26 per cento, seguita dalla Sardegna con il 56 per cento.

Per le zone geo-economiche si rilevano i valori minimi dell’Italia centrale, insulare e nord orientale dal 69 al 71 per cento e massimi dell’Italia nord occidentale e meridionale 78 per cento.

Per le fasce demografiche quelle fino a 1000 abitanti riscontrano un massimo del 100 per cento, mentre da 1.000 a 60.000 abitanti le percentuali si aggirano intorno ed al di sopra dell’80 per cento. Per le classi da 60.000 ad oltre 500.000 abitanti i valori si aggirano dal 55 al 73 per cento con il minimo del 55 per cento nell’ultima classe demografica.

3.4.2 Parametro di efficacia relativo agli impianti sportivi.

L’indicatore segnala il rapporto fra impianti e popolazione con valori ogni diecimila abitanti. Il valore italiano è di 5,46.

I valori regionali presentano un massimo di 29,9 in Emilia Romagna, seguita dalla Calabria con 17,7. Il minimo è in Puglia con 1,04 seguita da Campania con 1,13 e Sicilia 1,23.

Per le zone geo-economiche il minimo è nell’Italia insulare con 1,8 e nell’Italia nord orientale il massimo con 13,4.

Per le fasce demografiche si riscontra il massimo nella fascia da 100 a 250.000 abitanti con 22,1 seguita dalla fascia sino a 500 abitanti con 19,3. Il minimo è nella fascia da 250.000 a 500.000 abitanti con 1,28.

3.4.3 Parametro di efficienza relativo agli asili nido.

L’indicatore è dato dal rapporto fra il costo totale e il numero dei bambini. Il valore nazionale è di oltre 12 milioni per bambino.

Il valore regionale massimo di oltre 17 milioni si trova nel Trentino e nella Toscana. I valori minimi sono in Puglia con oltre 8 milioni seguita dalla Calabria con oltre 9 milioni.

Per le zone geo-economiche il massimo è nell’Italia centrale con oltre 15 milioni ed il minimo nell’Italia meridionale con circa11 milioni.

Per le fasce demografiche valori inferiori al milione di lire si trovano nella popolazione fino a 1000 abitanti. Valori da 7 ad 11 milioni di lire nella popolazione da 1000 a 20.000 abitanti. Valori da circa 14 milioni a circa 16 milioni nelle classi da 20.000 a 500.000 abitanti. Per la popolazione oltre 500.000 abitanti l’importo è di circa 10 milioni.

3.4.4 Parametro di efficienza relativo agli impianti sportivi.

L’indicatore è dato dal rapporto fra costo totale e numero degli utenti.

Il costo a livello nazionale è di 16.000 circa per utente.

Il massimo regionale è nel Lazio con 293.000 mila lire seguito dalla Puglia con 192.000 lire.Il minimo è in Umbria con 4.000 lire seguito dalla Basilicata con circa 7000 lire.

Per le zone geo-economiche il minimo è nell’Italia insulare con 11.000 lire e nell’Italia meridionale il massimo con circa 22.000 lire.

Per le fasce demografiche il minimo è di 9.000 lire per la classe da 100.000 a 250.000 abitanti ed è comunque da 9.000 a 11.000 in tutte le maggiori classe demografiche.

Il massimo è di circa 67.000 lire nella popolazione da 3.000 a 5.000. In tutte le altre classi il valore è superiore a 18.000 lire.

3.4.5 Proventi relativi agli asili nido.

Il valore nazionale è di 2 milioni di lire.

Il valore regionale massimo è nel Trentino per oltre 7 milioni di lire, seguito dal Veneto con circa 4 milioni di lire. Il minimo si trova nella Valle D’Aosta con 66 mila lire seguito da Piemonte con 890 mila lire e Calabria 920 mila lire.

Per le zone geo-economiche il minimo è nell’Italia nord occidentale con 1 milione e 420 mila lire ed il massimo nell’Italia nord orientale con 3 milioni ed 800 mila lire.

Per le fasce demografiche il minimo è nella classe fino a 500 abitanti con 154 mila lire seguita dalla classe da 20.000 a 60.000 abitanti con oltre 800 mila lire. Nelle altre classi il valore oscilla da lire 2.milioni 800 mila a 4 milioni 500 mila.

3.5 Indicatori desunti dai servizi diversi.

Gli indicatori scelti per la rappresentazione con grafici sono quelli relativi alla distribuzione del gas ed ai trasporti pubblici.

Gli indici osservati sono otto ma i dati osservati nei diversi indici sono sempre inferiori a 1.000.

3.5.1 Parametro di efficacia relativo alla distribuzione del gas.

L’indicatore è dato dal rapporto fra metri cubi (mc)di gas erogato e la popolazione servita. L’indice fornisce i mc per abitante.

Il valore nazionale è di 518 mc.

Il massimo è nelle regioni a statuto speciale del Friuli(1.300 mc) e del Trentino (1.200 mc) seguite dal Veneto con 1.100 mc e dal Piemonte e dalla Basilicata con oltre 800 mc. Il minimo è nella Liguria con 3 mc seguita dalla Sicilia con 74 mc.

Per le zone geo-economiche il minimo è nell’Italia insulare con 72 mc. Ed il massimo nell’Italia orientale con 783 mc.

Per le fasce demografiche il minimo è nella classe da 250.000 a 500.000 abitanti con 2 mc seguita dall’ultima classe con 22 mc. Il massimo è nella classe da 60.000 a 100.000 abitanti con 1.032 mc. Nelle altre classi il valore in mc varia da 207 mc a 787 mc.

3.5.2 Parametro di efficacia relativo ai trasporti pubblici.

L’indicatore è dato dal rapporto fra viaggiatori per km. e posti disponibili per km..

L’indice nazionale è di 0,04.

Indici pi ù elevati sono in Calabria 0,7, in Trentino 0,5 e nell’Emilia Romagna o,36. Indici minimi sono in Veneto0,0002 e in Molise 0,0032.

Per zone geo-economiche il minimo è nell’Italia nord occidentale 0,02ed il massimo nell’Italia insulare 0,22.

Per le fasce demografiche il minimo è nella fascia da 100.000 a 250.000 abitanti con 0,016 seguita da quella da 20.000 a 60.000 abitanti con 0,018. Il massimo è nell’ultima fascia demografica con 0,83 seguita dalla prima fino a 500 abitanti con 0,41.

4. Conclusioni.

In relazione alle problematiche espresse nel primo paragrafo appare chiaro che l’affidarsi completamente a modelli decisionali e ad indicatori può condurre ad errori rilevanti. E’ la stessa dottrina economica che diffida da una meccanica applicazione dei sistemi che devono essere sempre sottoposti a monitoraggio ed adattati alle diverse esigenze degli operatori.

Siamo, almeno in Italia e nel campo della pubblica amministrazione all’inizio dell’adozione di questi sistemi ed è il caso di rivolgere uno sguardo all’esperienza straniera nel campo pubblico ed alle metodologie adottate dalle aziende private in Italia per verificare se sia possibile loro adozione.

Quanto, poi, al nuovo sistema di controllo posto in essere nella pubblica amministrazione dal decreto legislativo n. 286 del 1999 si evidenzia che:

•il controllo interno contribuisce ad innovare il ruolo manageriale della dirigenza pubblica tenuta a rivedere la propria attività alla luce dell’intero sistema di pianificazione e controllo. Il processo di cambiamento agisce ad ogni modo sui diversi attori coinvolti, dirigenti, funzionari, dipendenti operativi;

•il controllo interno modifica le fasi del lavoro, ridistribuisce poteri e funzioni all’interno delle organizzazioni. Cambiano i tempi, i modi, i contenuti del comunicare, cambiano i rapporti tra attori politici, dirigenti e personale nell’assunzione di reciproci obblighi e funzioni;

•il sistema dei controlli interni può essere anche visto come opportunità per accelerare la convergenza tra programmi politici e risultati effettivamente conseguiti, profilandosi, in tal senso, quale strumento di pubblicità e di relazione sulle politiche perseguite.

Per completezza si rammenta che il nuovo sistema di controlli (il cui tenore può essere compreso se posto nel quadro dell’intero sistema di controlli, comprensivo dei controlli esterni rimessi dall’ordinamento della Corte dei Conti) trova (in parte) espressione nell’area di controlli non amministrativi che, seppure allo stato embrionale, sono destinati a svolgere una funzione fondamentale nella guida delle scelte dei cittadini — elettori — contribuenti .

Il grado di soddisfazione dell’utenza diventa, dunque oggetto di misurazione ai fini della valutazione dell’amministrazione pubblica.

La pubblicità dei dati contenuti nella relazione agli organi di vertice e delle relative considerazioni permettono di confrontare, decidere e, quindi, optare per amministrazioni pi ù efficienti, giudicare le amministrazioni non accreditate o screditate dalle relative voci di bilancio. L’attività di controllo fa, dunque, leva sulle conseguenze sulla reputazione che possono dalla stessa conseguire.

Individuate e sperimentate le metodologie e gli strumenti del controllo, si ritiene che l’esito della riforma dei controlli dipenda dalla sua interazione con le altre riforme avviate. La realizzazione del nuovo sistema di controllo diventa un elemento importante in vista del processo di rinnovamento della pubblica amministrazione oggi valutata secondo una prospettiva economica.

Comunque dalla lettura delle norme del decreto legislativo n. 286 del 1999 vi è un generico richiamo a rilevazione con indicatori.

Per gli enti locali, invece, il testo unico del 2000 prevede la pubblicazione degli indicatori da parte del Ministero dell’interno.

Con questa relazione vengono divulgati i primi risultati che non coprono l’universo dei comuni ma la maggior parte. Si assiste a qualche difficoltà nella rilevazione dei dati fisici. In complesso si può dire che i dati sono significativi e si assiste in qualche caso a fenomeni in contro tendenza.

Rimane sempre il fatto che i dati sono finanziari e diverso sarebbe se fosse possibile l’utilizzo di dati economici e da questo emerge la necessità di adottare la contabilità economica per consentire raffronti maggiormente idonei a rappresentare i fenomeni.

Infine è necessario dire che gli indicatori espressi devono essere adottati come dati di tendenza e non come valori indiscutibili di riferimento.

  Numerosità enti

 Tabella per fascia numerosità enti con certificato

 Tabella per fascia numerosità enti mancanti

  Indicatori finanziari ed economici generali

 Tabella degli indicatori per regione desunti dai servizi finanziari ed economici

 Tabella degli indicatori per zona desunti dai servizi finanziari ed economici

 Tabella degli indicatori per fascia desunti dai servizi finanziari ed economici

 Indice 1 Pressione finanziaria cartogramma

 Indice 1 per zona Pressione finanziaria istogramma

 Indice 1 per fascia Pressione finanziaria istogramma

 Indice 2 Pressione tributaria cartogramma

 Indice 2 per zona Pressione tributaria istogramma

 Indice 2 per fascia Pressione tributaria istogramma

 Indice 3 Intervento erariale cartogramma

 Indice 3 per zona Intervento erariale istogramma

 Indice 3 per fascia Intervento erariale istogramma

 Indice 4 per zona Intervento regionale istogramma

 Indice 4 per fascia Intervento regionale istogramma

 Indice 5 Velocità riscossione entrate proprie cartogramma

 Indice 5 per zona Velocità riscossione entrate proprie istogramma

 Indice 5 per fascia Velocità riscossione entrate proprie istogramma

 Indice 6 Velocità gestione spese correnti cartogramma

 Indice 6 per zona Velocità gestione spese correnti istogramma

 Indice 6 per fascia Velocità gestione spese correnti istogramma

  Indicatori desunti dai servizi a domanda individuale

 Tabella degli indicatori per regione desunti dai servizi a domanda individuale

 Tabella degli indicatori per zona desunti dai servizi a domanda individuale

 Tabella degli indicatori per fascia desunti dai servizi a domanda individuale

 Indice 2 - Parametro di efficacia relativo agli asili nido - cartogramma

 Indice 2 - Parametro di efficacia per zona relativo agli asili nido - istogramma

 Indice 2 - Parametro di efficacia per fascia relativo agli asili nido - istogramma

 Indice 3 - Parametro di efficacia relativo agli impianti sportivi - cartogramma

 Indice 3 - Parametro di efficacia per zona relativo agli impianti sportivi - istogramma

 Indice 3 - Parametro di efficacia per fascia relativo agli impianti sportivi - istogramma

 Indice 6 - Parametro di efficienza relativo agli asili nido - cartogramma

 Indice 6 - Parametro di efficienza per zona relativo agli asili nido - istogramma

 Indice 6 - Parametro di efficienza per fascia relativo agli asili nido - istogramma

 Indice 7 - Parametro di efficienza relativo agli impianti sportivi - cartogramma

 Indice 7 - Parametro di efficienza per zona relativo agli impianti sportivi - istogramma

 Indice 7 - Parametro di efficienza per fascia relativo agli impianti sportivi - istogramma

 Indice 10 - Proventi relativi agli asili nido - cartogramma

 Indice 10 - Proventi per zona relativi agli asili nido - istogramma

 Indice 10 - Proventi per fascia relativi agli asili nido - istogramma

 Tabella della distribuzione di frequenza per fascia degli enti con dati significativi nei servizi a domanda individuale

  Indicatori desunti dai servizi indispensabili

 Tabella degli indicatori per regione desunti dai servizi indispensabili

 Tabella degli indicatori per zona desunti dai servizi indispensabili

 Tabella degli indicatori per fascia desunti dai servizi indispensabili

 Indice 1 - Parametro di efficacia relativo all'istruzione primaria e secondaria - cartogramma

 Indice 1 - Parametro di efficacia per zona relativo all'istruzione primaria e secondaria - istogramma

 Indice 1 - Parametro di efficacia per fascia relativo all'istruzione primaria e secondaria - istogramma

 Indice 2 - Parametro di efficacia relativo al servizio acquedotto - cartogramma

 Indice 2 - Parametro di efficacia per zona relativo al servizio acquedotto - istogramma

 Indice 2 - Parametro di efficacia per fascia relativo al servizio acquedotto - istogramma

 Indice 6 - Parametro di efficacia relativo alla nettezza urbana - cartogramma

 Indice 6 - Parametro di efficacia per zona relativo alla nettezza urbana - istogramma

 Indice 6 - Parametro di efficacia per fascia relativo alla nettezza urbana - istogramma

 Tabella della distribuzione di frequenza per fascia degli enti con dati significativi nei servizi indispensabili

  Indicatori desunti dai servizi diversi

 Tabella degli indicatori per regione desunti dai servizi diversi

 Tabella degli indicatori per zona desunti dai servizi diversi

 Tabella degli indicatori per fascia desunti dai servizi diversi

 Indice 1 - Parametro di efficacia relativo alla distribuzione del gas - cartogramma

 Indice 1 - Parametro di efficacia per zona relativo alla distribuzione del gas - istogramma

 Indice 1 - Parametro di efficacia per fascia relativo alla distribuzione del gas - istogramma

 Indice 4 - Parametro di efficacia relativo ai trasporti pubblici - cartogramma

 Indice 4 - Parametro di efficacia per zona relativo ai trasporti pubblici - istogramma

 Indice 4 - Parametro di efficacia per fascia relativo ai trasporti pubblici - istogramma

 Tabella della distribuzione di frequenza per fascia degli enti con dati significativi nei servizi diversi


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