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Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

 

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IL DISSESTO FINANZIARIO DEGLI ENTI LOCALI

ottobre 2001
Dott.ssa Enrica Spicaglia
SOMMARIO
 1.     Cenni normativi e storici sul dissesto finanziario di comuni e province
 1.1   Articolo 25 decreto legge 2 marzo 1989, n. 66 – Prima stesura
 1.2   Ipotesi di bilancio
 1.2.1   Introduzione
 1.2.2  Rideterminazione della pianta organica e messa in disponibilità del personale
 1.2.3   Il riequilibrio del bilancio
 1.3   Art. 21 decreto legge 18 gennaio 1993, n. 8 convertito dalla legge 19 marzo 1993, n. 68
 1.4   Decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 e successive modifiche ed integrazioni
 1.5   Procedura ordinaria
 1.6   Procedura semplificata
 1.7   Fondo speciale per gli enti dissestati
 2.      Analisi statistica-economica del fenomeno
  3.     Conclusioni
  4.     Modelli

 1.     Cenni normativi e storici sul dissesto finanziario di comuni e province.

 1.1 - Art. 25 decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 – Prima stesura.

L’istituto del dissesto finanziario è stato introdotto per la prima volta nell’ordinamento giuridico italiano con l’articolo 25 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144 e dall’articolo 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993.

La normativa sul dissesto prevedeva un intervento eccezionale dello Stato, nel caso in cui gli enti non potessero far fronte ai debiti con l’autofinanziamento, ma chiedeva all’ente locale di contribuire al risanamento attraverso l’adozione di provvedimenti del pari eccezionali. Lo Stato infatti consentiva all’ente dissestato di contrarre con la Cassa depositi e prestiti un mutuo per il finanziamento dell’indebitamento pregresso il cui onere era a totale carico dello Stato stesso. A tal fine era previsto l’utilizzo delle quote spettanti all’ente del fondo per lo sviluppo degli investimenti.

Per indebitamento pregresso si intende il disavanzo di amministrazione da conto consuntivo dell’ultimo esercizio precedente il dissesto ed i debiti fuori bilancio riconoscibili, in quanto rispondenti ai fini istituzionali dell’ente locale. In un primo momento alcuni enti dichiararono il dissesto con una certa leggerezza, allettati dal rilevante contributo statale, e convinti che non fossero poi così stringenti i provvedimenti da adottare. In effetti così non era.

L’ente dissestato era tenuto ad approvare un nuovo bilancio, vagliato da esperti ministeriali per quanto attiene alla veridicità delle poste iscritte, sulla base dell’elevazione al livello massimo consentito dalla legge delle entrate proprie, e dichiarando la mobilità del personale eccedente alcuni parametri fissati dalla legge in ragione della popolazione e della fascia demografica di appartenenza. L’ente locale era altresì tenuto a contribuire all’onere della liquidazione procedendo all’alienazione di quella parte del patrimonio disponibile non strettamente necessaria all’esercizio delle funzioni istituzionali. La dichiarazione di dissesto in breve tempo parve agli enti pertanto una iattura da evitare al fine di non essere costretti ad emanare provvedimenti così impopolari.

La dichiarazione del dissesto era tuttavia, per precisa disposizione, un atto dovuto nel ricorrerne dei presupposti, che erano l’incapacità di assicurare i servizi essenziali o il sussistere di un tale volume di indebitamento da non poter essere sanato senza l’adozione dei provvedimenti eccezionali previsti dalla norma e consistenti in rilevanti aiuti statali. Oltre infatti alla copertura dell’onere di ammortamento del mutuo da contrarre per pagare l’indebitamento, lo Stato assicurava l’adeguamento dei contributi correnti alla media pro-capite della fascia demografica di appartenenza, nel caso degli enti sottodotati, nonchè il rimborso degli oneri del personale posto in mobilità e la conservazione per sempre dei relativi fondi, che nel caso della mobilità volontaria seguono normalmente il dipendente, andando cioè all’ente di destinazione.

Nonostante questi innegabili vantaggi i provvedimenti da adottare in materia di personale e di tributi locali erano ritenuti così pesanti che gli enti arrivavano alla dichiarazione di dissesto solo quando, a seguito delle azioni esecutive dei creditori, non era più possibile pagare gli stipendi al personale dipendente.

Questa prima formulazione della norma non prevedeva tuttavia una temporizzazione degli adempimenti da parte degli enti, e molti, una volta dichiarato il dissesto, non adottavano i conseguenti provvedimenti necessari per ottenere l’approvazione ministeriale e l’autorizzazione alla contrazione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti. La dichiarazione di dissesto consentiva infatti di bloccare le azioni dei creditori, ciò che era, come detto, lo scopo a breve termine degli enti che di fatto avevano per la maggior parte dichiarato il dissesto solo una volta giunti ad una situazione di blocco gestionale totale per mancanza di liquidità. Pervenivano così le giuste proteste dei creditori, ed i giudici cominciavano a rispettare il blocco dei provvedimenti esecutivi, consentendo le azioni individuali sui fondi degli enti. Era evidentemente giunto il momento della revisione della normativa.

 1.2 - Ipotesi di bilancio

 1.2.1 - Introduzione

  Dopo l’esperienza derivante dall’applicazione della normativa disciplinata dall’articolo 25 del decreto legge n. 66 del 1989, sono state riscontrate notevoli difficoltà nella gestione del risanamento presente e passato da parte dello stesso soggetto agente ovvero l’ente. Ciò in quanto la gestione del pregresso inevitabilmente andava a influire negativamente sulla gestione ordinaria.

Con il decreto legge 18 gennaio 1993, n. 8, si passa quindi ad una netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata e quella corrente. In tal modo l’amministrazione locale deve esclusivamente occuparsi del bilancio risanato dal quale iniziare una nuova vita in modo da non ricadere nel disavanzo.

Tutti gli sforzi dell’ente sono quindi focalizzati sulla gestione ordinaria tramite la redazione di una ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato

L’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato è disciplinata attualmente nel titolo VIII – capo II dall’articolo 244 all’articolo 251 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali emanato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Ai sensi dell’art. 244 il Consiglio dell’ente delibera e presenta al Ministro dell’Interno, entro il termine perentorio di tre mesi dalla data di emanazione del D.P.R. di nomina dell’organo straordinario di liquidazione, una ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato.

Presupposto indispensabile è l’avvenuta esecutività della deliberazione con cui l’ Ente dichiara il dissesto.

L’ipotesi di bilancio redatta sulla base di modelli ufficiali conformi alle disposizioni del D.P.R. 31 gennaio 1996, n.194 è formulata in base:

a)     alla previsione di aumento delle imposte, delle tasse e dei canoni patrimoniali nella misura massima consentita dalla legge, con il recupero della base imponibile totalmente o parzialmente evasa;

b)     al contributo erariale per l’allineamento alla media dei contributi erariali dei comuni della stessa classe demografica, calcolato secondo quanto stabilito dal quarto comma dell’art. 259 del testo unico;

c)     alla eliminazione dei servizi non indispensabili  ed al contenimento degli altri livelli di spesa entro limiti di prudenza;

d)     alle rate di ammortamento conseguenti al consolidamento dell’esposizione debitoria con la Cassa Depositi e Prestiti e con altri soggetti esercenti attività creditizia;

e)     alle risorse assegnate dal Ministero dell’Interno per il trattamento economico del personale posto in disponibilità;

f)      al contenimento delle perdite di gestione degli enti ed organismi dipendenti dall’Ente Locale nonché delle aziende municipalizzate, provincializzate, consortili e speciali, entro limiti compatibili con il bilancio riequilibrato dell’ente e sino al definitivo risanamento della gestione degli enti, organismi ed aziende.

Contestualmente alla deliberazione dell’ipotesi di bilancio, l’ente deve deliberare ai livelli massimi di legge le tariffe relative ai tributi (imposte, tasse, oneri di urbanizzazione e canoni o diritti), e ai canoni patrimoniali, con il conseguente recupero della base imponibile in presenza di fenomeni di evasione.

Per i servizi a domanda individuale l’Ente è tenuto ad approvare le tariffe che assicurino la copertura del 36 % dei costi complessivi dei servizi con i soli proventi degli utenti.

Per i diritti di segreteria istituiti dal comma 10 dell’art. 10 decreto legge 8/93 gli stessi devono essere applicati in modo da garantire che per ciascuna categoria sia previsto per almeno uno degli atti nelle stesse ricompreso, l’applicazione del livello massimo.

Per l’imposta comunale sugli immobili l’Ente deve obbligatoriamente deliberare l’aliquota massima del 7 per mille.

L’Ente deve attivarsi per applicare e riscuotere con la massima speditezza i proventi derivanti dal rilascio delle concessioni edilizie  ai sensi dell’art. 3 della legge 10/77 e provvedersi qualora non l’abbia fatto degli strumenti urbanistici obbligatori per legge.

La manovra tariffaria relativa ai comuni dissestati non può limitarsi all’applicazione delle tariffe massime di legge ma gli enti sono tenuti a trasmettere all’Ufficio Risanamento Enti Dissestati presso il Ministero dell’Interno, tutti i provvedimenti adottati al fine di accelerare i tempi per le riscossioni e per l’eliminazione dell’evasione contributiva.

Contribuzioni diverse da prevedere nell’ipotesi.

L’Ente è tenuto a prevedere anche:

-        i contributi erariali per l’anno dell’ipotesi nell’importo effettivamente spettante (a tal fine è possibile chiederne l’importo al Ministero dell’Interno. Analoga richiesta potrà essere fatta per conoscere l’ammontare del contributo erariale per l’allineamento alla media di cui alla lettera b) comma 4 art. 14 del Regolamento di attuazione);

-        il contributo “una tantum” per il personale posto in disponibilità al titolo II dell’entrata cat. 1 in quanto eccedente il rapporto medio dipendenti/popolazione  della fascia demografica di appartenenza.

L’Ente è tenuto altresì a prevedere nell’ipotesi di bilancio contributi per la realizzazione  di opere pubbliche ovvero per altre finalità ma solo se esiste una ragionevole certezza dell’assegnazione degli stessi

 1.2.2 - Rideterminazione della pianta organica e messa in disponibilità del personale

Contestualmente alla deliberazione dell’ipotesi di bilancio l’Ente locale deve deliberare la rideterminazione della pianta organica qualora sia numericamente superiore alle unità spettanti sulla base del rapporto dipendenti/popolazione della fascia demografica di appartenenza secondo quanto previsto dall’art. 119 D.Lgs. 77/95.

L’importanza di questo adempimento discende dalla necessità di rendere effettivo il riequilibrio dell’ipotesi di bilancio che si fonda su di un equilibrato rapporto delle diverse categorie economiche della spesa.

La mancata prioritaria rideterminazione della pianta organica può costituire pregiudizio ai fini dell’emissione del decreto ministeriale di approvazione dell’ipotesi di bilancio.

La deliberazione deve contenere l’indicazione esplicita del numero di posti che vengono soppressi e dei posti che costituiscono la pianta organica rideterminata, con indicazione delle singole qualifiche.

La rideterminazione della pianta organica deve ispirarsi a criteri di funzionalità ed efficienza nell’erogazione dei servizi , assicurando prioritariamente quelli indispensabili.

Al personale eccedente si applicano le disposizioni relative alla disponibilità di cui all’art. 3, commi da 47 a 52, della legge 24 dicembre 1993 n. 537.

 1.2.3 - Il riequilibrio del bilancio

L’ipotesi di bilancio è stabilmente riequilibrata quando viene  assicurato un pareggio economico e finanziario che preveda ragionevoli rapporti tra le diverse componenti della spesa in modo che una o più di esse non ne comprimano altre, rendendo impossibile la copertura finanziaria dei servizi indispensabili.

La presentazione al Ministero si intende realizzata mediante il deposito dell’atto alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali operante presso il Ministero unitamente ai seguenti documenti:

a)     relazione nella quale sia data dimostrazione della razionalizzazione dei servizi e della maggiore economicità ed efficienza che si vuole raggiungere con allegati i piani finanziari delle opere pubbliche realizzate negli ultimi tre anni o in corso di realizzazione;

b)     relazione del revisore o del collegio dei revisori sull’ipotesi di bilancio,

c)     deliberazioni di aumento dei tributi e dei canoni patrimoniali;

d)     deliberazioni riguardanti la riorganizzazione dei servizi;

e)     deliberazioni di rideterminazione della pianta organica e di mobilità del personale.

La Commissione per la Finanza e gli Organici degli enti locali cura l’istruttoria dell’ipotesi e dà il parere al Ministro in tempo utile per consentire il rispetto del termine di quattro mesi per l’adozione del provvedimento ministeriale.

In caso di necessità formula richieste istruttorie all’ente locale che è tenuto ai chiarimenti ed alle integrazioni della documentazione entro il termine assegnato.

Il Ministro dell’Interno approva con decreto l’ipotesi e formula eventuali prescrizioni alle quali l’ente locale è tenuto ad adeguarsi.

In caso di esito negativo emana un provvedimento di diniego dell’approvazione prescrivendo all’ente locale di presentare entro l’ulteriore termine perentorio di 45 gg decorrenti dalla data di notifica del provvedimento  una nuova ipotesi di bilancio idonea a rimuovere le cause che non hanno consentito il parere favorevole.

La mancata approvazione della nuova ipotesi ha carattere definitivo. Il decreto ministeriale che nega l’approvazione comporta l’applicazione della procedura prevista dall’art. 39 lett. a) della legge 142/90 di scioglimento del Consiglio dell’Ente.

 1.3 -  Art. 21 decreto-legge 18 gennaio 1993 n. 8 convertito con modificazioni dalla legge 19 marzo 1993, n. 68.

La modifica fu in effetti una sorta di nuova scrittura, in quanto apportò una vera e propria trasformazione, ed accostò, questa volta in modo veramente stretto, la procedura del dissesto a quelle del fallimento privatistico. Fu introdotta una temporizzazione degli adempimenti e, ed è questo il punto più significativo, e prevista la figura di un organo della liquidazione per il pagamento dell’indebitamento pregresso, organo nominato con decreto del Presidente della Repubblica fra magistrati, funzionari statali e dottori commercialisti. Se cioè l’ente locale conservava la competenza all’adozione dei provvedimenti concernenti il risanamento, e cioè all’adozione delle misure concernenti il presente ed il futuro, l’organo della liquidazione assumeva ogni competenza per quanto attiene al pagamento dell’indebitamento pregresso, da curare nelle forme delle procedure fallimentari.

Ma sotto un altro profilo le procedure venivano rese più simili a quelle del fallimento privatistico, e ciò in quanto il contributo dello Stato per il pagamento dell’indebitamento pregresso veniva ora quantificato in rapporto alla popolazione dell’ente dissestato, ma, sempre in rapporto a tale popolazione, veniva fissato un importo massimo accordabile. Qualora l’importo del mutuo accordabile, sommato al gettito ritraibile dall’alienazione dei beni dell’ente, non era sufficiente al pagamento dei debiti pregressi era prevista la liquidazione percentuale dei debiti. La parte dei debiti non soddisfatta tornava, al termine della procedura, a gravare sull’ente locale tornato in bonis, con il rischio di provocare ulteriore squilibrio di gestione. Occorre comunque al riguardo considerare che l’ente locale dissestato, avendo ridotte le spese, elevato le entrate proprie al massimo di legge e disposta l’eventuale disponibilità del personale eccedente avrà nel frattempo certamente realizzato avanzi di gestione con i quali potrà far fronte a tali oneri.

Gli organi di liquidazione hanno dovuto comunque affrontare una serie di problemi di grande rilevanza che ha reso difficoltosa una rapida chiusura delle operazioni di liquidazione e pagamento, anche alla luce della nuova norma. Si è pertanto giunti da ultimo a nuove rivisitazioni delle disposizioni, dapprima di non eccessivo rilievo, con il decreto legislativo n. 77 del 1995, e successivamente di maggior portata, con il decreto legislativo n. 336 del 1996, che ha appunto modificato il primo.

 1.4 - Decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 e successive modifiche ed integrazioni.

Le modifiche apportate dal decreto legislativo n. 77 del 1995 riguardano essenzialmente, per quanto attiene al pagamento dei debiti, l’introduzione delle cause di prelazione, che assumono particolare importanza nel caso del pagamento percentuale dei debiti. Per quanto attiene invece le misure da adottare da parte dell’ente locale la norma è stata modificata nel senso di consentire agli enti locali di deliberare, all’interno della manovra tributaria, le riduzioni ed agevolazioni solitamente consentite dalla legge, ed è stata ridotta da dieci a cinque anni la durata del dissesto, con tutte le conseguenze in termini di doveri e facilitazioni previste. Si pensi, a titolo di esempio, che per tale periodo l’ente dissestato non è soggetto al taglio dei trasferimenti erariali eventualmente disposto dal Governo.

La modifica successiva è stata quella di cui al decreto legislativo n. 336 del 1996. La norma è stata ulteriormente accelerata, prevedendo ristrettissimi tempi per tutti gli adempimenti, sia per quelli a carico dell’ente dissestato, sia per quelli a carico dell’organo della liquidazione. E’ previsto che quest’ultimo predisponga un primo piano di rilevazione dei debiti, indicando anche quelli esclusi dalla massa della liquidazione, e lo depositi immediatamente al Ministero dell’interno. Tale deposito consente l’immediata contrazione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti per il pagamento in acconto dei debiti inseriti nel piano di rilevazione, tenendo prudenzialmente conto anche di quelli esclusi. Il controllo centrale resterà di fatto solo sugli eventuali ricorsi dei creditori esclusi o parzialmente ammessi proprio a salvaguardia di quel principio di legittimità sottolineato dalla Corte Costituzionale. E’ stato altresì previsto, venendo incontro alle richieste degli enti, che nel caso il mutuo a carico dello Stato sia sufficiente al pagamento di tutti i debiti pregressi non è più necessario procedere all’alienazione dei beni del patrimonio disponibile solo in una seconda fase l’organo della liquidazione presenterà per l’approvazione ministeriale il definitivo piano di estinzione di tutte le passività pregresse. E’ stata cioè attribuita maggior autonomia e responsabilità all’organo della liquidazione, al quale è consentito ora anche di inserire nella massa passiva della liquidazione debiti non riconosciuti dall’ente dissestato, purchè suffragati da idonea documentazione.

E’ stata prevista infine una norma di chiusura che consente nei casi di ricostituzione di disavanzo di amministrazione non riparabile o l’insorgenza di nuovi debiti fuori bilancio la possibilità da parte del Ministro dell’interno, su proposta della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali di stabilire le misure necessarie per il risanamento senza oneri a carico dello Stato.

La procedura è stata ulteriormente modificata con gli ultimi decreti legislativi n. 342 e n. 410 rispettivamente del 15 settembre 1997 e 23 ottobre 1998 che l’hanno rivoluzionata per molti aspetti con l’introduzione di un nuovo istituto - la procedura semplificata – e di un nuovo sistema per la definizione della massa passiva della liquidazione. Il soggetto che deve attivarsi per dimostrare il proprio credito entro un termine perentorio, fissato dall’organo della liquidazione, per la presentazione delle domande per l’insinuazione nella massa passiva della liquidazione straordinaria non è più, infatti, l’ente locale attraverso le speciali schede di rilevazione di tutti i debiti firmate dai responsabili dei servizi e dal segretario comunale, ma il creditore su cui incombe l’onere della prova. Inoltre sono stati modificati i criteri valutativi da applicare da parte del Ministero dell’interno nell’esame dei creditori esclusi è stato infatti previsto che l'esame stesso debba concludersi con una decisione che confermi l’esclusione operata dall’organo dell’organo di liquidazione, ovvero disponga l’inserimento del credito d’ufficio della massa passiva della liquidazione, una volta verificata la dimostrazione da parte del creditore della sussistenza del credito e della sua imputabilità all’ente dissestato. Inoltre, in caso di inosservanza del termine della formazione del piano di rilevazione, di negligenza o di ritardi non giustificati negli adempimenti di competenza, è stata anche prevista la sostituzione totale o parziale dell’organo straordinario della liquidazione, previo parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali.

Da quanto sopra esposto si rileva che le varie modifiche apportate nel corso degli anni alla procedura del risanamento finanziario degli enti locali sono state finalizzate ad avvicinare il dissesto alle procedure concorsuali di natura civilistica anche se nella disciplina di cui trattasi le finalità sono diverse da quella, ad esempio del fallimento, in cui domina l’esigenza di attuare la parità di trattamento fra i creditori. Nel caso del dissesto, infatti, pur essendo sentita l’esigenza di tutelare i creditori dell’ente occorre sempre considerare la necessità di assicurare al comune la continuità di esercizio nonostante il grave stato di crisi in quanto gli squilibri economici finanziari che hanno causato lo stato di crisi dell’ente, non possono portare ad una forzata cessazione della sua attività. A tale riguardo si può comunque affermare che la procedura concorsuale che più si avvicina al dissesto è quella della liquidazione coatta amministrativa la quale è finalizzata allo scopo, valutato come di preminente interesse pubblico, di eliminare dal mercato l’impresa dissestata a differenza del fallimento che ha altra finalità. Detta procedura concorsuale, come il fallimento, può chiudersi per concordato.

Si precisa inoltre che la stratificazione di norme che si sono succedute nel tempo hanno comportato conseguenze sui dissesti già in atto per i quali erano quindi già iniziate le procedure della liquidazione. E’ stato pertanto necessario regolare, attraverso norme transitorie, le diverse situazioni in cui si sono venuti a trovare gli enti per i quali erano già stati nominati gli organi della liquidazione straordinaria prima dell’entrata in vigore del predetto decreto legislativo 342 del 1997. In tal modo si è data la possibilità agli organi della liquidazione di applicare, secondo i criteri ricavabili dall’articolo 18 introdotto dal decreto legislativo 342 del 1997, modificato dall’articolo 12 del successivo decreto legislativo 410 del 1998, nuovi istituti giuridici ed i nuovi principi dettati per la liquidazione straordinaria.

Attualmente la normativa sul dissesto finanziario è stata trasfusa nel titolo VIII° della parte II dell’Ordinamento finanziario e contabile del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali emanato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Si esaminano brevemente le caratteristiche della procedura ordinaria e di quella semplificata.

 1.5 - Procedura ordinaria

La procedura ordinaria, regolata dagli articoli 252, 253, 254, 255, 256 e 257 del predetto Testo Unico, prevede che l’organo della liquidazione dopo aver provveduto alla rilevazione dei debiti pregressi su richiesta dei creditori predisponga un piano di rilevazione che a seguito del deposito presso questo Ministero permette di acquisire alla massa attiva della liquidazione il mutuo finanziato dallo Stato. A seguito di tale adempimento l’organo della liquidazione provvede all’erogazione di acconti in misura proporzionale uguale per tutte le passività inserite nel piano di rilevazione.

Nel determinare l’entità dell’acconto l’organo della liquidazione deve provvedere ad accantonamenti per le pretese creditorie in contestazione esattamente quantificate. Successivamente, all’erogazione del primo acconto, possono essere disposti ulteriori acconti per le passività inserite nel piano di rilevazione e per quelle accertate successivamente utilizzando le disponibilità nuove e residue comprese l’eventuale quota di mutuo ancora disponibile, e le eventuali somme accantonate per le partite creditorie in contestazione esattamente quantificate per le quali questo Ministero si sia pronunciato avverso i provvedimenti di esclusione ed avverso il mancato riconoscimento di cause di prelazione o per scadenza dei termini di impugnativa del provvedimento di diniego di ammissione al passivo. A seguito del definitivo accertamento della massa passiva e dei mezzi finanziari disponibili l’organo predispone il piano di estinzione delle passività includendo le passività accertate successivamente all’esecutività del piano di rilevazione dei debiti. Successivamente all’approvazione da parte del Ministro dell’interno di detto documento giuridico-contabile si provvede alla liquidazione ed al pagamento delle residue passività, sino alla concorrenza della massa attiva realizzata.

 1.6 - Procedura semplificata

Per quanto riguarda la procedura semplificata si precisa che è tra le novità più importanti rilevabili dal Testo Unico il quale all’articolo 258 prevede un istituto che possiamo considerare analogo a quello del concordato preventivo, in quanto dà la possibilità all’organo straordinario di liquidazione di definire transattivamente le pretese creditorie offrendo in pagamento una somma variabile tra il 40 ed il 60 per cento dell’intero debito. La procedura si articola nel seguente modo. L’organo straordinario della liquidazione, valutato l’importo complessivo di tutti i debiti censiti può proporre all’ente locale dissestato l’adozione della modalità semplificata di liquidazione il quale, nel caso di accettazione, è tenuto a mettere a disposizione della liquidazione le risorse necessarie a garantire il pagamento delle transazioni nella percentuale consentita dalla norma. A tal fine, propone, individualmente ai creditori compresi quelli che vantano crediti privilegiati, fatta eccezione per i debiti relativi alle retribuzioni per prestazioni di lavoro subordinato, che sono liquidate per intero, la transazione da accettare, entro un termine prefissato. Ricevuta l’accettazione, provvede al pagamento nei trenta giorni successivi, decorrenti dalla conoscenza dell’accettazione, accantonando l’importo del 50 per cento dei debiti per i quali non sia stata accettata la transazione. Detto accantonamento è elevato al 100 per cento per i debiti assisti da privilegio.

Detta procedura si applica quasi integralmente, anche agli enti per i quali la modalità semplificata sia stata attuata in base al novellato articolo 18 che detta disposizioni transitorie tra la vecchia e la nuova disciplina sul risanamento degli enti locali dissestati risultante dalle modifiche apportate dal decreto legislativo 15 settembre 1997, n. 342.

 1.7 – Fondo speciale per gli enti dissestati

Malgrado le continue modifiche apportate all’istituto del dissesto finanziario nel corso degli anni, spesso l'intervento dello Stato e degli enti locali non è sufficiente a risolvere completamente l’indebitamento pregresso degli stessi.

Il Testo Unico disciplina anche l’art. 255, comma 5, che permette l’assunzione di mutui integrativi per necessità emerse nel corso della procedura di liquidazione per il pagamento della massa passiva. Quanto sopra attraverso l’applicazione del decreto del Ministro dell’interno del 9 aprile 2001, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 116 del 21 maggio 2001.

Per accedere al fondo speciale previsto dal suddetto decreto gli enti che dichiarano il dissesto dopo la data della pubblicazione, 21 maggio 2001, dovranno presentare la richiesta contestualmente alla presentazione del piano di estinzione con le stesse modalità di seguito riportate.Tutti gli enti che non presentano la domanda nel termine utile (per l’anno in corso 21 giugno 2001) o ai quali la stessa viene rifiutata, possono richiedere di partecipare alla ripartizione del fondo determinatosi nell’anno successivo.

E’ prevista la possibilità di accesso al fondo per la parte già finanziata dall’ente nel caso in cui lo stesso abbia contratto un mutuo a carico del proprio bilancio per il pagamento a saldo delle passività rilevate portando in tal modo la chiusura della gestione in pareggio.

Per l’anno 2001 la disponibilità del fondo è fissata al 30 giugno 2001. Per gli anni successivi la quantificazione dell’importo disponibile dovrà essere stabilita al 31 dicembre. Nel fondo sono computate, oltre alle economie restituite allo Stato, le disponibilità delle cinque quote di cui all’articolo 255, comma 4 del testo unico, relative agli enti con piano di estinzione approvato dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 410 del 1998.

Le richieste di accesso al fondo possono contemplare tre diverse tipologie di enti:

- enti con il piano di estinzione già sottoposto all’esame ministeriale;

- enti con il piano di estinzione da presentare o all’esame del Ministero;

- enti con il piano di estinzione approvato che presentano successivamente la revisione o l’integrazione dello stesso.

L’articolo 6 del decreto ministeriale del 9 aprile 2001 stabilisce che sono legittimati a partecipare alla ripartizione del fondo gli enti che dimostrano di non poter far fronte con ulteriori interventi a carico del loro bilancio al pagamento delle passività residue.

Terminata la fase istruttoria nella quale l’ufficio risanamento enti dissestati dovrà valutare le previste condizioni per l’accesso alla ripartizione del fondo, è necessario riportare i dati per l’applicazione dei parametri di cui all’articolo 7 del suddetto decreto (1° indice di degrado socioeconomico, 2° rapporto tra impiego delle risorse proprie dell’ente ed il totale della massa passiva, 3° debiti fuori bilancio pro-capite, 4° indice demografico). Dalla somma degli indici derivanti dai parametri verrà stilata una graduatoria ed in base ad un sistema algoritmo si provvederà alla ripartizione del fondo al netto della priorità accordata agli enti che non hanno utilizzato completamente le proprie cinque quote.

L’iter procedurale che prevede l’esame delle richieste, l’applicazione dei parametri e la ripartizione del fondo sfocia in una relazione da sottoporre all’esame della commissione per la finanza e gli organici degli enti locali e quindi nel decreto di autorizzazione del mutuo i cui oneri sono a carico dell’erario.

 2. Analisi statistica-economica del fenomeno.

In base all’evoluzione normativa sopra illustrata gli enti che hanno dichiarato il dissesto risultano essere complessivamente 411 comuni ed una provincia.

Possono essere distinti nei seguenti tre gruppi:

- n. 85 enti con piano di risanamento approvato in base all’articolo 25 del decreto legge n. 66 del 1989,

- n. 111 enti con ipotesi di bilancio e piano di estinzione approvati in base all’articolo 21 del decreto legge n. 8 del 1993,

- n. 216 enti rientranti nella normativa vigente disciplinata dal testo unico del 2000.

Di questi ultimi 216 solo 17 sono ancora in stato di dissesto in base all’articolo 265 del citato testo unico ed uno deve ancora avere l’approvazione ministeriale dell’ipotesi di bilancio (relativa al 2001).

Al riguardo occorre precisare che lo stato di “ente sano” riguarda solo la gestione del bilancio corrente, in quanto il risanamento effettivo dell’ente è determinato dalla chiusura di tutta la gestione pregressa.

Tale risanamento è stato raggiunto da pochi enti, alcuni enti ex articolo 25 devono ancora presentare la rendicontazione, gli organi della liquidazione degli enti ex art. 21 possono ancora presentare la revisione del piano di estinzione ed infine devono essere ancora approvati n. 138 piani di estinzione in base alla normativa attuale di cui all'esame del Ministero n. 49. Ciò in quanto il continuo evolversi della legge sul dissesto ha si permesso agli enti di perseguire un risanamento sempre più totale, ma ha notevolmente dilazionato i tempi di chiusura delle operazioni relative alla liquidazione.

Gli enti interessati al dissesto finanziario sono in prevalenza di piccole e medie dimensioni, come si evince dal seguente prospetto, anche se occorre evidenziare il dissesto del comune e della provincia di Napoli e dei comuni di Potenza, Benevento, Chieti.

Enti dissestati suddivisi in base alle classi demografiche
(individuate dall’articolo 156 del testo unico)
  N. abitanti
enti con meno di 500 abitanti 27 8.317
enti da 500 a 999 abitanti 47 37.863
enti da 1.000 a 1.999 abitanti 108 158.024
enti da 2.000 a 2.999 abitanti 45 108.881
enti da 3.000 a 4.999 abitanti 71
270.339
enti da 5.000 a 9.999 abitanti 62
421.830
enti da 10.000 a 19.999 abitanti 29
403.251
enti da 20.000 a 59.999 abitanti 19
704.821
enti da 60.000 a 99.999 abitanti 2
128.157
enti da 100.000 a 249.999 abitanti 0
-
enti da 250.000 a 499.999 abitanti 0
-
enti da 500.000 abitanti ed oltre 2
4.051.403
Totale 412
6.292.886

Il dissesto ha interessato prevalentemente il centro sud Italia e come si vede nella ripartizione regionale sottostante più della metà degli enti dissestati si trovano nella Campania e Calabria



Ad oggi sono stati autorizzati per il risanamento degli enti dissestati mutui con oneri a carico dello Stato per un totale di lire 2.268.952.324.714 e sono stati assegnati contributi per l’adeguamento alla media nazionale agli enti dissestati sottomedia per un importo complessivo pari a lire 82.422.357.150.

Per una migliore esposizione dei dati sono stati sviluppati i tre seguenti prospetti.

Situazione generale al 31.07.2001
PRATICHE RELATIVE A PRESENTATE DA PRESENTARE MUTUI AUTORIZZATI
Ipotesi di bilancio * 411 1 (+ # non quantificabile) 179.979.971.593
Piani di estinzione (appr. con art. 21 D.L. 8/1993 e art. 88 D.Lgs.vo 77/1995) 111 0 266.345.285.356
Revisioni piani di estinzione (approvati con art. 21 D.L. 8/1993 e art. 88 D.Lgs.vo 77/1995) 65 46 **
Piani di rilevazione(art. 254 Testo unico) 194 7 1.057.254.597.592
Procedura semplificata (art. 258 Testo unico) 15 0 712.123.802.029
Piani di estinzione(art. 256 Testo unico) 127 89 53.248.668.144
TOTALE 2.268.952.324.714

* Comprende n. 85 piani di risanamento approvati in vigenza dell’art. 25 del D.L. 66/1989 con la contestuale autorizzazione all’assunzione del mutuo erariale.

** Il relativo importo è compreso in quello indicato al rigo precedente.

Situazione regionale al 31.07.2001
REGIONI TOTALE MUTUI TOTALE CONTRIBUTI % MUTUI SUL TOTALE % CONTRIBUTI SUL TOTALE
PIEMONTE 901.048.647 198.917.333 0.04 0.24
LOMBARDIA 6.706.298.398 705.912.464 0.30 0.86
VENETO 34.257171.096 1.168.864.553 1.51 1.42
LIGURIA 2.925.395.571 79.066.986 0.13 0.10
EMILIA ROMAGNA 11.576.042.228 141.058.146 0.51 0.17
TOSCANA 7.814.066.213 0 0.34 0
UMBRIA 21.058.473.462 105.597.662 0.93 0.13
MARCHE 5.872.850.076 147.346.111 0.26 0.18
LAZIO 94.561.528.826 5.761.469.417 4.17 6.98
ABRUZZO 43.472.428.949 172.363.463 1.92 0.21
MOLISE 7.311.607.147 304.308.784 0.32 0.37
CAMPANIA 1.393.351.772.387 68.121.901.457 61.41 82.65
PUGLIA 108.589.791.389 622.617.737 4.79 0.76
BASILICATA 74.418.281.872 0 3.28 0
CALABRIA 348.284.779.572 1.707.962.969 15.35 2.07
SICILIA 93.494.903.022 1.419.306.136 4.12 1.72
SARDEGNA 14.355.885.859 1.765.663.932 0.62 2.14
TOTALE NAZIONALE 2.268.952.324.714 82.422.357.150 100 100

Storicità dichiarazione dissesto al 31.07.2001

 3. Conclusioni

L’esperienza del dissesto degli enti locali maturata nel decennio non ha coinvolto un elevato numero di enti, tuttavia è stato un laboratorio importante che ha consentito di far maturare alcune idee guida del nuovo ordinamento giuridico contabile, più rispondenti alle esigenze di trasparenza e di efficacia gestionale che oggi sono patrimonio comune di tutto il mondo delle autonomie, in quanto, proprio a partire dalle situazioni patologiche, si è potuto mettere a fuoco i nodi di fondo per individuare strumenti operativi adeguati alle nuove esigenze degli enti locali.

La normativa del dissesto finanziario è infatti una normativa di grandissimo interesse per la rilevanza delle problematiche amministrativo-contabili che comporta, e per i profili grandemente innovativi all’interno del panorama del diritto amministrativo italiano. E’ anche una normativa che ha consentito, nei comuni dove è stata operata una sorta di rivoluzione culturale ed un ammodernamento delle strutture burocratiche, e si sono instaurati rapporti fiduciari e collaborativi fra amministrazione centrale ed enti locali, rapporti che nella stragrande maggioranza dei casi non si sono risolti con la fine della condizione di ente dissestato, ma si sono protratti anche dopo che l’ente è tornato in bonis.

Non è stato possibile addivenire ad una soluzione che consentisse di accollare allo Stato in ogni caso l’intero debito pregresso dell’ente locale per il rischio di esporre la finanza pubblica ad un onere non predefinibile anche in considerazione dei vincoli del Patto di stabilità interno che impegna sia lo Stato che gli enti locali nei confronti della Comunità europea. La incompleta copertura del debito pregresso può vanificare talvolta l’intera operazione di risanamento, quando sull’ente locale viene a gravare parte del debito pregresso che non è compatibile con le risorse di bilancio. In tal caso si potrebbe ricreare una situazione estrema, nella quale si ripresentano crisi di liquidità e difficoltà ad assolvere alle funzioni essenziali ed al pagamento stesso degli stipendi ai dipendenti, situazione tipica degli enti dissestati.

Si deve rilevare che nella maggioranza degli enti dissestati il dissesto ha funzionato anche se le problematiche esposte, relative all’eccessiva durata della procedura del dissesto ed al mancato soddisfacimento di tutta la massa passiva della liquidazione, si sono presentate in tutte le diverse tipologie di enti dissestati, ma in modo forse più accentuato negli enti di maggiore dimensione demografica e in quegli enti anche piccoli che gravitano in un contesto socio economico difficile.

In prospettiva il dissesto assume un profilo necessario pur mantenendo un carattere sussidiario e residuale in virtù della tendenziale accentuazione dell’autonomia di entrata e di spesa attribuita al sistema delle autonomie locali.

Quanto sopra deve essere esaminato anche alla luce del riassetto funzionale e dinamico che ha introdotto nuove imposte come l'imposta comunale sugli immobili e l'addizionale comunale IRPEF e nuovi istituti per l'esercizio associato di funzioni e servizi tra comuni.

In conclusione, si ritiene che la normativa del dissesto finanziario possa essere pienamente coerente con uno scenario di finanza locale moderno, efficiente, europeo e nel quale sia assicurata, in una condizione di normalità, la piena autonomia dell’ente locale nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà così come enunciato dalla Carta europea delle autonomie locali e dalle leggi Bassanini e da ultimo dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

NORMATIVA IN ORDINE CRONOLOGICO

  • Decreto legge del 2 marzo 1989, n. 66 convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144 (art. 25 risanamento degli enti locali dissestati e mobilità del personale degli enti medesimi, abrogato dall'articolo 123, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77)
  • Decreto legge del 12 gennaio 1991, n. 6 convertito in legge 15 marzo 1991, n. 80 ( per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio ai sensi dell'articolo 24 del decreto legge 2 marzo 1989, n. 66)
  • Decreto legge del 18 gennaio 1993, n. 8 convertito in legge 19 marzo 1993, n. 68 (art. 21 risanamento finanziario degli enti locali dissestati, abrogato dall'articolo 123, decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77)
  • Decreto del Presidente della Repubblica del 24 agosto 1993, n. 378
  • Circolare del Ministero dell'interno 20 settembre 1993
  • Decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77
  • Decreto del Ministero dell'interno del 9 novembre 1995
  • Decreto legislativo 11 giugno 1996, n. 336, contenente disposizioni correttive del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77
  • Decreto legislativo 15 settembre 1997, n. 342
  • Circolare del Ministero dell'interno 14 novembre 1997, n.28
  • Decreto legislativo 23 ottobre 1998, n. 410, contenente disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi 25 febbraio 1995, n. 77 e 15 settembre 1997, n. 342
  • Circolare del Ministero dell'interno del 26 gennaio 1999, n. 7
  • Decreto del Ministero dell'interno del 6 maggio 1999, n. 227
  • Decreto del Presidente della Repubblica del 13 settembre 1999, n. 420
  • Decreto del Presidente della Repubblica 18 agosto 2000, n. 273, recante modifiche al Decreto del Presidente della Repubblica del 13 settembre 1999, n. 420
  • Decreto del Ministero dell'interno del 20 gennaio 2001
  • Decreto del Ministero dell'interno del 9 aprile 2001
  • Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, emanato con Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267

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