Circolare
AI PREFETTI DELLA REPUBBLICA LORO SEDI
e, per conoscenza:
AL PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA VALLE D'AOSTA AOSTA
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO PER LA PROVINCIA DI BOLZANO
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO PER LA PROVINCIA DI TRENTO
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO NELLA REGIONE SICILIANA PALERMO
AL RAPPRESENTANTE DELLO STATO NELLA REGIONE SARDEGNA CAGLIARI
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO NELLA REGIONE FRIULI-VENEZIA GIULIA TRIESTE
OGGETTO: Decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, recante "disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli enti locali. Avvenuta conversione.
La Gazzetta Ufficiale del 26 aprile pubblica la legge 24 aprile 2002, n.75, che ha convertito il decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13.
Col provvedimento d'urgenza, nella sua formulazione originaria, si è inteso dare soluzione a tre problemi incidenti sulla funzionalità degli enti locali la cui urgente definizione era stata segnalata anche dai rappresentanti delle autonomie.
Per quanto concerne, in particolare, l'art. 1 del decreto-legge si richiamano le considerazioni svolte con la circolare numero 3 del 25 febbraio scorso.
L'art. 2 è volto a far fronte alle difficoltà di bilancio delle unioni di Comuni, per la cui soluzione si sono rivelati insufficienti i fondi stanziati per l'anno 2001.
Al fine di garantire l'effettivo esercizio delle funzioni da parte di tali enti viene previsto un finanziamento pari ad ulteriori 20 milioni di euro per l'anno 2001, a valere sul fondo ordinario 2002 per province e comuni.
Le disposizioni dell'art. 3 sono invece originate dalla difficoltà di rispettare il patto di stabilità interno per l'anno 2002 da parte di numerosi enti locali a causa del meccanismo di calcolo della spesa corrente a tal fine previsto dalla finanziaria 2002.
Allo scopo di facilitare il rispetto sostanziale del patto di stabilità le nuove regole prevedono che:
a) non siano considerati ai fini del calcolo delle spese
soggette al tetto di incremento del 6 per cento di cui
all'art. 24, comma 2, della legge 448/2001 gli interessi
passivi, le spese sostenute sulla base di trasferimenti
con vincolo di destinazione dallo Stato, dall'Unione Europea
e dagli enti che partecipano al patto di stabilità
interno e quelle che per loro natura rivestono il carattere
di eccezionalità (ad esempio: gli oneri derivanti
da eventi calamitosi, le spese correnti sostenute in occasione
di consultazioni elettorali e referendarie, le spese di
parte corrente per sentenze esecutive e atti equiparati,
ecc.);
b) sono ulteriormente escluse dal computo delle spese
correnti le maggiori spese relative alla gestione di servizi
a carattere imprenditoriale derivanti da impostazioni
contabili diverse rispetto all'anno 2000, nonché
le maggiori spese derivanti da convenzioni con enti pubblici
o privati il cui ammontare sia interamente finanziato
con i proventi derivanti dalle medesime convenzioni;
c) per i servizi esternalizzati nel triennio 1997-1999
la spesa corrente del 2000 è determinata convenzionalmente
nella spesa corrente sostenuta nell'ultimo anno precedente
l'esternalizzazione se tale spesa sia stata superiore.
Da ultimo il comma 3 dell'art. 3 ha spostato al mese di aprile 2002 il termine previsto dal comma 13 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001 relativo all'emanazione del decreto interministeriale destinato ad approvare la modulistica per acquisire le informazioni sul rispetto del patto di stabilità interno.
In sede di conversione al provvedimento sono state apportate rilevanti modifiche ed integrazioni, di cui si illustrano di seguito i contenuti, limitatamente ai profili di diretto interesse di questo Ministero.
- Art. 1. Al fine di stabilire tempi certi per dotare gli enti locali degli strumenti contabili fondamentali, viene previsto, al comma 3, che gli statuti degli enti locali dovranno prevedere l'approvazione del bilancio entro un termine non superiore a cinquanta giorni dalla scadenza di quello prescritto per tale adempimento.
Lo statuto dovrà prevedere altresì che della nomina del commissario sia data comunicazione al prefetto affinchè avvii la procedura per lo scioglimento del consiglio, secondo quanto previsto dall'art. 141 del T.U.E.L..
- Art. 2 bis. L'articolo 2 bis, analogamente a quanto previsto dall'articolo 10, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in materia di imposta sulla pubblicità, ha esteso anche al canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari l'esenzione dallo stesso per le insegne di esercizio delle attività commerciali e di produzione di beni e servizi che contraddistinguono la sede ove si svolge l'attività cui si riferiscono, per la superficie complessiva fino a 5 metri quadrati.
Anche in questo caso, come per l'esenzione dall'imposta, è previsto che lo Stato eroghi ai comuni trasferimenti compensativi delle minori entrate.
Novità di rilievo è costituita da quanto previsto dal comma 5 dell'articolo 2 bis secondo il quale "Per le insegne di esercizio di superficie complessiva superiore a 5 metri quadrati l'imposta o il canone sono dovuti per l'intera superficie". La nuova previsione elimina qualsiasi dubbio interpretativo che poteva sorgere in merito all'applicazione dell'articolo 10 della legge n. 448 del 2001 ed in ordine alla nuova esenzione dal canone.
L'ultimo comma dell'articolo fornisce poi la definizione dell'insegna di esercizio e chiarisce in modo netto le modalità applicative dell'esenzione nel caso in cui l'esercizio commerciale abbia una pluralità di insegne. Infatti in tale ultimo caso la superficie di più insegne si cumula al fine di verificare se ricorra o meno l'ipotesi di esenzione.
Art. 3. All'articolo 3 sono state apportate sensibili modifiche dirette a facilitare le condizioni degli enti locali in tema di patto di stabilità.
In particolare, al comma 2 che introduce il comma 4 bis all'art. 24 della legge n. 448 del 2001 è stata apportata una modifica che permette agli enti locali di considerare non solo i servizi esternalizzati negli anni 1997, 1998 e 1999, ma anche quelli esternalizzati nell'anno 2000. Ciò offre le stesse possibilità ai fini del calcolo della spesa corrente anche a quegli enti che non hanno esternalizzato i servizi negli anni 1997, 1998 e 1999 ma solo nell'anno 2000.
Alla stessa disposizione è stata apportata una ulteriore modifica. In particolare il secondo periodo del comma 4 bis aggiunto all'art. 24 della legge n. 448 del 2001 è stato variato in modo da prevedere che a decorrere dall'anno 2003 il complesso delle spese correnti per l'anno 2002 deve essere calcolato al netto delle maggiori spese conseguenti a impostazioni contabili determinate sulla media degli anni 2000 e 2001, relative alla gestione dei servizi a carattere imprenditoriale.
Inoltre è stato inserito il comma 2 bis che apporta modifiche al comma 9 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001. La disposizione intende variare l'entità della sanzione derivante dal mancato rispetto dei limiti imposti dal comma 4 dell'articolo 24 della legge n. 448 del 2001 in ordine alla possibilità di effettuare pagamenti per spese correnti, precedentemente commisurata alla differenza tra gli obiettivi ed i risultati conseguiti. In particolare l'eventuale sanzione non potrà essere superiore al 25 per cento dei trasferimenti statali correnti, ossia del fondo ordinario, del fondo consolidato e di quello perequativo.
Articolo 3 bis. L'articolo 3 bis integra il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali approvato con il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, aggiungendo il nuovo articolo 268 bis rubricato "Procedura straordinaria per fronteggiare ulteriori passività".
Il nuovo articolo prevede una particolare procedura da applicare agli enti dissestati finanziariamente ove si riscontri che quella ordinariamente applicata non possa essere portata a conclusione entro i termini previsti dalla normativa di settore. In particolare è prevista una chiusura anticipata e semplificata della procedura di dissesto nel caso in cui gli adempimenti connessi alla compiuta determinazione della massa attiva e passiva dei debiti pregressi risultino così onerosi da impedire il rispetto dei termini prima richiamati. Alla chiusura del dissesto si provvede con specifico decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con il sindaco del comune interessato, sentita la Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali. In sede di chiusura si prendono in considerazione e si fa riferimento agli atti adottati entro il trentesimo giorno precedente all'emanazione del decreto ministeriale di chiusura del dissesto.
Una volta decretata la chiusura della procedura ordinaria di dissesto, la procedura del risanamento dell'ente locale è affidata ad un'apposita commissione composta da tre membri e nominata con decreto del Presidente della Repubblica. Dura in carica un anno, ed è prorogabile per un solo altro anno. Per la nomina a componente della predetta commissione si richiede l'iscrizione all'albo dei revisori contabili ed una documentata esperienza nella gestione degli enti locali. Uno dei componenti viene designato dal sindaco dell'ente dissestato. Ai predetti componenti spetta un compenso definito con decreto del Ministro dell'interno posto a carico della procedura di dissesto chiusa in via anticipata. L'attività gestionale ed i poteri della commissione sono regolati dalle disposizioni recate dal titolo VIII della parte II del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
Tenuto conto del fatto che la procedura ordinaria del dissesto, nelle fattispecie prese in considerazione dalla norma in esame, non ha condotto alla conclusione del risanamento, è previsto che l'ente locale accantoni apposite somme nei bilanci annuali e pluriennali da destinare al ripiano dei debiti pregressi cui non si è riusciti a far fronte con la procedura ordinaria. La novità introdotta dalla norma consiste nella possibilità da parte dell'ente locale di destinare al ripiano dell'indebitamento ulteriori risorse che si rendano disponibili nel futuro, mentre nell'ordinaria procedura di risanamento si fa fronte con quelle esistenti al momento della dichiarazione di dissesto.
Ove le somme ammesse a disposizione da parte dell'ente, attraverso i così detti piani di impegno, non risultino idonee e congrue al ripiano dell'indebitamento il Ministro dell'interno, previo parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, dichiara la chiusura del dissesto. In questo caso i debiti non sono più soggetti ai limiti previsti dall'articolo 248 del testo delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
Il comma 2 del nuovo articolo 268 bis del citato testo
unico, oltre che al previsto caso della eccessiva onerosità
degli adempimenti connessi alla determinazione della massa
passiva e di quella attiva, estende la procedura straordinaria
prima descritta anche alle seguenti fattispecie:
" ricostituzione del disavanzo di amministrazione;
" insorgenza di nuovi debiti fuori bilancio;
" insufficienza della massa attiva a coprire la massa
passiva;
" accertamento di ulteriori passività pregresse.
Art. 3 - ter. La norma modifica l'art. 63 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, in materia di incompatibilità con le cariche elettive locali.
Viene esclusa, in particolare, dalle cause di incompatibilità con le cariche di sindaco, presidente di provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale, la pendenza di una lite con il comune o la Provincia non soltanto, come già previsto dalla norma previgente, nel caso in cui tale lite riguardi la materia tributaria, ma anche quando sia insorta a seguito dell'esercizio dell'azione popolare di cui all'art. 9 del medesimo t.u., cioè di quell'istituto per il quale ciascun elettore, può far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi che spettano al Comune ed alla Provincia.
Parimenti escluse dalle ipotesi di incompatibilità, in quanto previste anch'esse dal citato art. 9, devono ritenersi le azioni risarcitorie conseguenti a danno ambientale proposte dalle associazioni di cui all'art. 13 della legge 349 del 1986 in sostituzione del Comune o della Provincia.
La norma viene a risolvere una delicata problematica peraltro sollevata di recente da un'ordinanza del Tribunale di Rimini che ha rimesso al giudice delle leggi la relativa questione di legittimità costituzionale con riferimento agli articoli 51, 24 e 97 della Costituzione. Il giudice remittente ha rilevato, in particolare, che la formulazione dell'art. 9 del T.U.E.L. impone di considerare il Comune parte necessaria del rapporto processuale instaurato dal cittadino che intenda "far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi" di spettanza dell'ente locale nei confronti di un amministratore dell'ente medesimo. L'ordine di integrazione del contraddittorio previsto dal comma 2 dell'art.9 delinea infatti chiaramente un' ipotesi di litisconsorzio necessario.
Ciò comportava, nel sistema previgente, che in tal caso si configurasse la causa di incompatibilità prevista dall'art.63, comma 1 n.4 del T.U.E.L. essendo innegabile che fra l'amministratore ed il proprio ente sussista lite pendente.
Tale disciplina si prestava a facili strumentalizzazioni, nelle ipotesi in cui l'azione popolare fosse esercitata al solo fine di determinare una situazione ostativa alla permanenza in carica di un amministratore locale.
Un'interpretazione estremamente formalistica degli artt. 9 e 63 del T.U.E.L. avrebbe potuto infatti condurre ad una paradossale conseguenza: pur in presenza della volontà dell'ente locale di non aderire all'azione popolare promossa dal cittadino elettore (ad esempio, di non costituirsi parte civile nel procedimento penale promosso da un cittadino elettore nei confronti di un amministratore locale) il tribunale civile competente avrebbe potuto ritenere sussistente l'incompatibilità per lite pendente. Il che avrebbe avuto conseguenze particolarmente gravi ove la dichiarazione di decadenza per incompatibilità colpisse un sindaco o un presidente di provincia in carica, poiché ciò avrebbe determinato, automaticamente, lo scioglimento dei relativi consigli.
La norma attuale, al fine di evitare i rischi suddetti, ha in pratica qualificato l'interesse del singolo che si sostituisce all'ente locale come interesse proprio, distinto dall'interesse dell'ente stesso.
Da ciò discende che nessuna lite pendente si incardina tra l'ente locale e l'amministratore chiamato in giudizio.
Pertanto la novella apportata al Testo unico va intesa come norma con contenuto processuale essendo diretta a qualificare la natura dell'azione popolare; ed in quanto tale trova applicazione anche nei procedimenti in corso, come espressamente previsto dalla norma stessa.
L'art. 3-ter dispone inoltre che "la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato e che "la costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa di incompatibilità".
Sulla portata interpretativa di quest'ultima norma sono in corso approfondimenti i cui esiti verranno comunicati con successiva circolare.
In merito alle modifiche apportate al citato articolo 63 del T.U.E.L. si evidenzia, da ultimo, che la Camera dei Deputati, nella seduta dell'11 aprile c.m., ha approvato un apposito ordine del giorno.
In considerazione della possibile incidenza delle suddette modifiche su tutte le situazioni pendenti alla data di entrata in vigore della legge e tenuto conto che la funzione precipua dei testi unici è quella di garantire una conoscenza ed una applicazione sistematica e coerente della normativa vigente, l'ordine del giorno impegna il Governo "ad assicurare una tempestiva e puntuale diffusione presso tutte le Amministrazioni interessate" dell'attuale formulazione di quella norma del Testo Unico, come risultante a seguito delle modifiche apportate.
A tanto si provvede inviando, in allegato alla presente, copia del testo aggiornato dell'articolo 63 del T.U.E.L..
Art. 3 quater. L'articolo 3 quater ha apportato integrazioni all'articolo 27, comma 13, della legge 28 dicembre 2001, n. 448.
In particolare, ha reso impossibile il pignoramento delle somme relative all'addizionale comunale all' I.R.P.E.F. depositate sulle contabilità speciali intestate al Ministero dell'interno aperte presso le tesorerie provinciali dello Stato, compresa quella di Roma.
Inoltre, qualifica come nulli tutti gli atti di sequestro e di pignoramento operati eventualmente sulle suddette contabilità speciali, consentendo alle tesoriere di non accantonare le relative somme.
Tali innovazioni sono strettamente connesse al regolare accreditamento a favore dei comuni delle somme versate a titolo di addizionale comunale all'IRPEF le quali, secondo il decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, e successive modifiche ed integrazioni, transitano presso il Ministero dell'interno per la successiva distribuzione agli enti interessati.
Al fine di monitorare l'applicazione del provvedimento legislativo in questione le SS.LL. sono pregate di voler comunicare se tra gli enti delle rispettive province vi siano situazioni riconducibili alla previsione di cui al citato art. 268 - bis del T.U.E.L, nonché di indicare gli enti che non abbiano provveduto ad adottare il proprio bilancio entro il termine prescritto, rendendo in tal modo necessaria la nomina di un commissario ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 13/2001. Tali elementi dovranno essere contestualmente trasmessi alla Direzione Centrale per le Autonomie e alla Direzione Centrale per la Finanza Locale.
(Malinconico)
Roma, 27 aprile 2002
